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农民工纳入城镇基本社会保障体系探究[摘 要]为解决农民工社会保险问题，一些地方专门建立了外来务工人员社会保险制度，但实施困难、认同度低。与其重建一套制度，不如在改革城镇保险制度的基层上，分层、分类直接把农民工吸纳进入城镇保障体系，不但可以解决农民工社会保障，而且有利于城市化进程，有利于社会保障制度的健康发展。 [关键词]农民工；社会保险；城镇 [中图分类号]F323．89 [文献标识码]A [文章编号]1003―3890(2006)08―0037-05 改革开放以来，中国进城务工的农民工越来越多。据统计，2005年中国农村劳动力外出务工约为1．2亿人，进城农民工约为1亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万，他们正成为中国产业工人的主体，促使工人队伍结构发生着历史性的变化。随着农民工规模的不断扩大，农民工面临的失业、工作安全、看病等问题，越来越成为中国在迈向城市化进程中不能回避的问题。近年来，农民工社会保障制度建设已经纳入政府工作日程，一些地方开始建立外来务工人员社会保险，但在实施过程中存在着很多问题，笔者认为解决农民工社会保障最好的办法是把农民工吸纳进入城镇社会保障体系。 一、建立独立的外来务工人员社会保险制度的缺陷 外来务工人员社会保险是由地方政府设立的内容各异的一种主要针对农民工的社会保险制度。一般由农民工和用工企业双方筹集资金，地方政府部门集中管理，单独立户，专款专用。目前在实际操作中，各地各不相同。一些地方实施一个险种(即综合保险)，三项待遇，即用人单位为其使用的外来从业人员缴纳综合保险费期间，外来从业人员可享受工伤、住院医疗和老年补贴待遇。有的地方是单项保险。尽管建立这种保险的初衷是好的，但却存在很多问题。 1．外来务工人员社会保险关系实际上不具备转移性，不适应农民工流动性强的特点。农民工社会保险制度设计必须适应农民工的高流动性，目前各地分别设立的外来务工人员保险制度差异性很大，而且全国仅个别城市有此制度，尽管制度规定可转移，但缺乏可转移的对接制度，根本无法满足农民工流动时转移保险的需要。如果离开工作地，农民工所选择的必然是退保。2004年广东东莞有105万人参加基本养老保险，但仅2005年就有40万人次办理了退保手续，退保的基本都是外来务工者。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，并且退保率逐年攀升，广东省一些地区农民工退保率竟高达95％以上。 2．外来务工人员社会保险的参保人数有限，覆盖面窄，不符合大数原则。作为社会保险必须遵守“大数法则”，即参加保险的人数越多，覆盖面越大，互济功能就越大，抗御风险的能力就越强，因此“广覆盖”是社会保险必须遵循的普遍性原则，扩大社会保险的覆盖范围，这样才能发挥其互助共济、分散风险、稳定社会的功能。但是农民工社会保险仅以市为单位，人数少，统筹范围小，而且没有积累，很容易出现资金缺口，导致基金危机。因此，这样的制度设计是很危险的，政府部门应该引起足够的重视。 3．外来务工人员社会保险经办机构操作方法不成熟，操作成本高。建立农民工社会保险就必须成立经办机构，配备一套机构及工作人员来具体承办农民工社会保险事务。由于其是一个新机构，人员对业务的精通、熟悉需一段时间，操作中既容易出现问题，又增加了操作成本。与其建立农民工社会保险经办机构把紧张的资金用到庞大的机构运营上，不如用到真正需要保障的农民工身上。 4．外来务工人员社会保险待遇低于城镇社会保险，对今后社会保障的发展不利。由于外来务工人员社会保险和城镇基本保险在缴费数量上的差别，必然在待遇享受上有差别。如上海为农民工举办的外来从业人员综合保险中规定，参保人员退休后只能一次性领取养老补贴，农民工的养老保险权益实际上没有得到真正意义上的落实。2001年北京制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》，也规定农民工达到国家规定的养老年龄，可领取基本养老金。基本养老金按享受一次性养老待遇办理。由此可见，农民工的社会保障水平低于户籍地职工的社会保障水平，按照这一保障水平，即使农民工能够在移入地享受到养老金或老年生活补贴，其生活水平也较低。城市社会保障机构出台的农民工社会保险政策，仍然是基于城乡二元分割的劳动力市场所制定的政策，不但不能解决过去的城乡二元结构，而且还把城乡二元结构移植到城市，移植到新的工业化成果中来。另外，由于农民工社会保险与现行的城镇企业职工基本保险制度无法实现对接，这在很大程度上限制了劳动力自由流动，不利于劳动力市场的长远发展。 二、农民工吸纳进入城镇社会保障体系的合理性分析 从长远看，建立相对独立的外来务工人员社会保险只是阶段性的，最终农民工的社会保险体系必将与城镇社会保险实现统一。与其重新建立一套庞大的农