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固瞒姻短礁篁愿》非营利组织 灾害救助中的NGO参与及其管理 ——以汶川地震和台湾9·21大地震为例 林闽钢 战建华 [摘要】汶川地震开启了NGO大规模参与灾害救助的契机。本文以国家与社会相互增权为视角。通过对四川汶川 地震与台湾9·21地震灾害救助的比较，聚焦在不同阶段政府和NGO的角色和作用，分析和比较了四川 汶川地震灾害救助中NGO的参与及其管理的特点和存在的问题，在此基础上，基于目前“强政府、弱社会” 的现实。提出了建立庇护型关系来优化我国NGO参与灾害救助的路径。 [关键词]灾害救助；NGO参与；四川汶川地震；台湾9·21大地震；庇护关系 [中图分类号]C912．2[文献标识码】A 【文章编号]1006-0863(2010)03—0098—06 改革开放以来，我国NGO大量涌现，逐渐成为社会经 关系的关键。旧1在这方面，迈克尔·曼(MichaelMann)将 济中不可忽视的力量，然而政府与NGO的互动关系一直是 国家权力区分为专制性权力(despoticpower)和基础性权 在“规范与发展并重’：的语境中进行构建的，NGO的发展 力(infrastructuralpower)两个层面，其中，专制性权力指 空间和参与能力成为最受关注的两大问题。2008年四川汶国家所拥有的分配性权力，其行使不取决于国家行动者同 川地震灾害救助中，NGO释放了强大的行动能力，民间组 社会行动者的讨价还价；基础性权力则是国家渗透社会生 o 织及志愿者以前所未有的态势登场，是“民间力量的第一 活、切实有序落实自身政策的力量。【3 次集体亮相”。据不完全统计，奔赴四川一线参与救灾的 由此看来，国家与社会的零和博弈关系主要出现在国 民间组织有300多家。介入的志愿者更达到300万人左家使用专制性权力在统治领域内确立非共享政策目标而遭 右。川汶川地震灾害救助中NGO数量之多，志愿者人数之 遇社会组织抵抗的过程之中，但基础性权力却是具有合作 大，作用之广，凸显了NGO是政府灾害救助的合作伙伴和 内涵的权力，可以与社会组织的权力和利益实现共同发 重要补充，但同时也再度把NGO的发展问题提出来。即 展。政府与NGo良性合作的关键就在于国家基础性权力与 NGO的民间参与能否进一步提升到制度层面?如何更好的社会力量的相互补充。¨1 促进政府对NGO的管理，从而形成一个良性的合作关系? 在这个意义上，国家的力量并不在于国家保持某种绝 本文通过对四川汶川地震与台湾9·21地震灾害救助的比 缘于社会的自主性，也不在于国家拥有忽略社会群体的需 较，聚焦在不同阶段政府和NGO的角色和作用，通过求、强行向社会施加其意志的能力。相反，强国家体现在 NGO的参与及其管理的分析和比较，在此基础上提出了优 国家能够同各种社会群体协同努力，以争取实现整个社会 化我国NGO参与灾害救助的路径。 的发展目标。po而另一方面，良好运作的NGO也并不必然 一、灾害救助中的NGO参与及其管理：分析框架和 会削弱国家治理社会的权力。在国家与社会协同发展、相 关注重点 互增权的框架下，富有活力的NGO成为增强政府治理能力 (一)国家与社会关系：从零和博弈到相互增权 的“社会性基础设施”。 20世纪90年代以来，“国家在社会中”、“国家与社会 (二)政府与NGO的角色：灾害救助中的多阶段分析 协同”等理论超越和挑战了国家一社会二分法对政府与 近年来，自然灾害频发，其中，日本阪神地震(1995 NGO关系单方面的片面强调，国家与社会协同发展、相互 赋权(empowerment)的理论思潮层出不穷。 对国家权力进行类型上的二分是理解国家和社会互动 (2005年8月29日)等等，已成为学界和有关部门分析灾 ●●●-………-……●●●…-●-o●●●●oo…●…o_-o-…●●…-o●-●●-●●-oo………●…●●●-●●●…●…●●…_…●o●……●●●●-………●-……o●-●-…●--…--……o●●-●●●●●_●o●●o●●…●●--o●●●… ·本文系国家社科基金重大项