社会资本参与水利项目的补偿机制研究 - china institute of water .pdfVIP

中国水利水电科学研究院 第13届青年学术交流会论文 文章编号： 社会资本参与水利项目的补偿机制研究 梁楠1 (1.中国水利水电科学研究院财资处，北京，100038) 摘要：社会资本参与水利项目有助于解决资金难题、提高管理效率，但水利项目较低的盈利性导致政府必须对参与 水利项目的社会资本进行利益补偿。本文首先从理论上阐述了政府对社会资本进行利益补偿的必要性，然后介绍了 八种主要的利益补偿机制及其设计思路，最后分析了政府在选择具体补偿机制时应该考虑的主要因素。 关键词：社会资本；水利项目；利益补偿机制；参与约束 中图分类号：F416.9 文献标识码：A 1 研究背景 重大水利工程项目的建设关系到国计民生，对保障国家的水利安全、粮食安全、生态安全、乃至经 济增长都具有十分重要的意义。然而，由于长期的投入不足，我国的水利建设依然相对落后，保障水平 明显偏低，导致水旱灾害防御能力薄弱，人民群众利益受损。究其缘由，重大水利项目耗资巨大而政府 财力不足是其关键。根据审计署公布的全国政府性债务审计结果，截至2013年6月底，我国政府的负债 率已经高达55.7%。在沉重的债务压力之下，政府对水利项目的投资更加力不从心。鉴于此，政府开始 大力倡导在水利建设中采取政府与社会资本合作的模式（简称PPP模式），即允许社会资本参与水利项 目建设。例如，2015年3月17日，国家发展改革委、财政部、水利部印发《关于鼓励和引导社会资本参 与重大水利工程建设运营的实施意见》，出台一系列政策鼓励社会资本投资重大水利工程项目。但从实 践来看，由于回报不高，社会资本投资水利项目的热情并不高涨。关于PPP模式的组织理论认为，应该 对参与水利项目的社会资本投资者进行利益补偿。但政府进行利益补偿的形式有哪些？补偿机制如何设 计？政府应该如何选择补偿机制？理论与实务界对此还存在很大争议，本文主要尝试对这些问题进行探 究。 2 政府对参与水利项目的社会资本进行利益补偿的必要性 政府与社会资本合作可视为一种合同，双方共同投资、共担风险、分享权利、并分配利益，合同规 定了双方的权利与义务。对于一般的投资行为，投资双方按投资比例分享收益、承担风险，不存在对其 中一方进行利益补偿的问题。但对于政府与社会资本合作开发水利项目，这种利益分配机制存在很大问 题。 收稿日期： 论文已发表于 《水利经济》期刊2016年34卷1期31-34页。 作者简介：梁楠（1985-），女，生于北京，2009年毕业于中央财经大学会计学院，获管理学（会计学）硕士学位，中国注册会计师。 现任中国水利水电科学研究院财资处副科长、中级会计师。E-mail：cloverjoe@163.com。 具体而言，根据其功能和作用可以将水利项目分为三类：公益性水利项目、准公益性水利项目、经 48 营性水利项目。公益性水利项目具有防洪、抗旱、水土保持等公益功能，但自身却无法取得任何经济收 益，例如，堤防工程、水文设施。准公益性水利项目具有部分公益功能，可以带来社会效益，但同时也 可以获得一定的经济收益，例如，综合利用的水利枢纽工程。经营性水利项目可以向用户收取费用，自 身能够获得较高的经济收益，例如，城市供水、水力发电。当政府与社会资本合作投资水利项目时，源 于水利项目公益性的社会效益都由代表公众利益的政府享有，而社会资本只分享其经济收益。因此，公 益性水利项目自身没有任何经济收益，按投资比例分享收益也就无从谈起。而准公益性水利项目虽然具 有一定的经济收益，但其公益性会对其盈利能力带来很大限制，在较低的盈利水平下，按投资比例分享 收益无法弥补社会资本投资者的成本。经营性水利项目倒是具有相对较高的经济收益，然而，由于其定 价往往影响到国计民生、社会稳定，政府会对其价格进行管制，导致社会资本仅按其投资比例分享收益 也很难收回成本并获得正常收益。 根据合同理论，只有满足所谓的“参与约束”时，即回报率不低于项目风险所对应的必要报酬率， 社会资本才可能投资水利项目。当按投资比例分享收益时，三类水利项目都无法满足此“参与约束”。 由此，为了吸引社会资本参与水利项目，政府必须对社会资本进行利益补偿，提高社会资本的回报水平， 以使“参与约束”能够得到满足。 3 政府对参与水利项