透视“同命不同救助”之病灶.docVIP

透视“同命不同救助”之病灶 　　李青武 　　提要: 我国已初步形成受害人三元救济制度框架，但是，具体制度构成和制度体系还存在保护受害人权益的漏洞，尤其是道路交通事故社会救助基金制度设计，导致特定情形下的受害人利益仍无法获得保护。本文重点论述了我国道路交通事故社会救助基金制度的缺陷及其应然的制度构建。 　　前言 　　交通事故是当代工业社会中最典型的意外事故之一，探讨交通事故受害人的社会保障救济制度的建设，无疑对建立其他类型意外事故社会保障制度具有重要的借鉴和示范作用。交通事故受害人可以通过三元途径获得救济：(1)机动车侵权责任人对受害人承担的侵权责任。(2)肇事机动车的强制性责任保险人或无过失保险人，在保险事故范围内对受害人承担保险责任。(3)肇事车辆未投保或肇事车主无法确认、保险公司失去偿付能力等情形下社会救助基金承担救助义务。纵观国内外，三元救济方式，因其救济意外事故受害人的作用不同，形成了三种模式：水平结构模式、倒金字塔模式和金字塔模式。关于这三种模式的发展趋势，台湾一颇有影响的民法学者提出，新西兰的倒金字塔模式将是一种社会发展趋势。其实，新西兰主要依赖社会保障方式救济交通事故受害人的方案，因政府财政难以承受巨额支出，发挥的作用受限，已进行了变革。在对这三种模式的发展趋势做出判断前，应结合一国具体的法律制度体系及财政实力等因素，研究其交通事故社会救助基金制度，包括社会救助基金的法律地位、组织机构、赔偿条件、赔偿范围、赔偿额度、对救助基金请求权的行使、救助基金对侵权责任人追偿权的行使等。其中，救助基金制度对受害人的赔偿条件、赔偿范围及其限额、受害人及其亲属对救助基金的直接请求权等方面的理性规定，有助于弥补三元救助制度框架中的漏洞，从而建构社会保障救济与侵权责任制度、责任保险或无过失保险制度间的协调机制。 　　2009年10月13日，我国财政部、公安部等机构联合制定的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》(以下简称《试行办法》)，虽然从形式上使得救助基金进一步有法可依，但是，我国的“救助基金”法律地位、内部组织机构、政府财政预算应承担“救助基金”资金的补充比例、保险公司的交强险保费提取比例确定原则、“救助基金”的资金安全保障、“救助基金”违反救助义务，其直接管理人员承担何种法律责任、受害人及其亲属等直接请求权等问题悬而未决。此外，“救助基金”没有建立中央级国家统一运行机制;救助对象过于狭小，将司乘人员排除在“救助基金”的救济之外;救助的损失范围仅局限于受害人的丧葬费、部分或全部的抢救费用，而受害人的其他损失，如抢救费以外的医疗费、人身伤害赔偿、财产损失赔偿等，均排除在救济范围之外;“救助基金”的赔偿限额缺失;与“救助基金”间争议解决的程序缺失等等。这些制度漏洞，使得“救助基金”无法在现实生活发挥作用。《试行办法》因存在诸多瑕疵，不能发挥其建立有效救助基金制度的作用。 　　尽管《机动车道路交通事故责任强制保险条例》(以下简称《条例》)第26条规定，救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。《条例》授权这些机关制定“救助基金”管理办法，无法胜任制度建设的需要。 　　一、“同命不同救助”的制度基础——没有建立统一的中央级国家救助基金运行制度 　　(一)导致救助基金制度地方分裂 　　《试行办法》规定救助基金的体制为统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责。该体制违背了救助基金的本质要求。机动车随着现代工业社会发展越来越普及的同时，成为最严重的人造社会公害之一，机动车侵权已超越了侵权责任人与受害人间的相对关系，机动车侵权已危及了社会安全，机动车交通事故受害人救济已进入了三元救济时代，即侵权责任救济、强制责任保险或无过失保险救济、社会救助基金救济。社会救助基金在侵权责任救济和强制责任保险救济无法发挥作用的前提下，救助受害人。其功能要求在一个国家内建立统一的救助基金组织，执行统一的救助条件、救助范围、救助标准，救助基金的资金在全国范围内流动，而不是现行的以地域(省级行政区划)为界，分而治之。虽然《试行办法》规定，“省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。”，但是，《试行办法》也不能保障省级行政区域内救助基金制度一致，一方面是因为，省级地方政府制定救助基金制度滞后于其辖区内地方政府，如广东省目前没有制定救助基金制度，但其辖区内惠州市、中山市和深圳市已实施了救助基金制度;另一方面，政府履行职责的惯常方式是将其职责在其下级政府间层层分解，省级政府将其设立救助基金的职责层层分解给其所辖的市、县，然后由市县在制定其相应的救助基金制度，彼此间的制度设计存在较大差异，如福建省、浙江省。 　　(二)导致同“命”不同“救助”。 　　最