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浙江省舟山市中院关于非诉行政案件实施“裁执分离”模式的调研报告2013-8-29 9:19:08 《人民法院报》2013年8月29日戎永平等【字体：大中小】 我要评论(0)??表一：舟山市“裁执分离”模式适用的案件类型简介表二：2010年-2012年舟山市国土违法非诉案件申请与受理情况????2012年3月，最高人民法院公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《规定》），首次提出了国有土地上房屋征迁的“裁执分离”强制执行模式，为人民法院的非诉行政执行工作指明了新的方向。为此，浙江省舟山市中级人民法院组成课题组对该市非诉行政案件推进“裁执分离”的实践进行了深入调研，总结和分析了遇到的主要问题，并提出了相应的对策建议，以期对进一步规范和完善这一执行模式有所裨益。?????一、“裁执分离”实施的基本情况?????“裁执分离”是指没有行政强制执行权的行政机关依法向人民法院提出非诉行政执行申请，由人民法院负责行政决定的合法性审查，在作出准予执行的书面裁定时载明组织实施的主体，或者作出不予执行的书面裁定的制度。目前，各地已逐步展开非诉行政案件“裁执分离”模式的探索，而浙江省舟山市在探索和实践“裁执分离”模式的过程中也呈现出自己的特点：?????（一）“裁执分离”的起步早成效多?????在最高人民法院的《规定》出台之前，舟山法院就已开始了创新非诉行政执行机制的探索。如2011年舟山中院与市国土局《关于涉土行政非诉案件执行有关问题的会议纪要》明确由法院保障拆违程序的合法性，但在具体执行时以国土资源部门为主，并由其保障强制执行所需要的人财物和技术设备支持。这与最高人民法院倡导的“裁执分离”模式不谋而合。2012年11月，舟山中院与市政府举行“裁执分离”府院联席会议，出台联席会议纪要，全面确立了非诉行政案件的“裁执分离”模式。今年5月舟山中院又与市民政局联合发文，明确了违法建坟的强制执行实施“裁执分离”的模式。?????（二）“裁执分离”的案件类型集中?????非诉行政执行涉及的案件类型相当广泛，最高人民法院关于“裁执分离”的《规定》也仅适用于国有土地上房屋征迁非诉行政案件的执行。经过一年多的探索和实践，结合浙江省高级人民法院的相关文件规定，舟山市范围内实施“裁执分离”模式的非诉行政案件，适用的案件类型不断拓宽，也相对比较集中，除国有土地房屋征迁类案件外，还拓展到集体土地房屋征迁、国土资源土地违法、环保领域责令停产停业、殡葬管理领域违法建坟等非诉行政案件的审查和执行。除此之外，其他领域非诉行政案件的审查和执行，该市范围内尚未实施“裁执分离”的模式。（见表一、表二）?????（三）“裁执分离”的适用范围扩大?????“裁执分离”适用于非诉行政案件的执行，而经诉讼判决驳回诉讼请求后，行政机关申请法院执行的案件数量较多执行难度较大，如何实现有效稳妥执行，殊值探讨。我们认为，被征收人对国有或集体土地房屋征补决定等行为不服，依法提起行政诉讼，若被法院判决驳回诉讼请求，申请机关再向法院申请执行征收补偿决定的，根据《最高人民法院关于判决驳回原告诉讼请求行政案件执行问题的答复》（〔2008〕行他字第24号），虽然这类案件经过诉讼程序，但具体的执行程序也依照非诉行政案件的程序执行，故舟山市府院联席会议纪要规定此类案件也可参照适用“裁执分离”模式。?????（四）“裁执分离”的实施效果不一?????虽然舟山市范围内适用“裁执分离”的案件类型较为集中，但各领域实施效果差别较大。比如国有土地房屋征迁案件，因有最高人民法院司法解释的明确规定，该领域实施“裁执分离”的效果最好，并且已逐步扩展到集体土地房屋征迁领域。又如殡葬管理领域，国务院修改《殡葬管理条例》前，民政部门对违法建坟等行为本身具有强制执行权，也积累了一定的经验，实施“裁执分离”的效果也较好。但在国土资源领域，从2012年底明确实施“裁执分离”后至今，经法院审查后裁定由国土资源部门组织实施的土地违法案件至今仍未执行，实施效果不佳。?????二、“裁执分离”实施中的主要问题?????（一）法理法律依据认识模糊?????“裁执分离”是否具备合法性基础，是否具有相应的法律依据，这是法院和行政机关讨论最为激烈的问题之一。比如国土、环保、工商等部门认为土地管理、环境保护、工商管理等领域相关的法律法规并未赋予其各自的强制执行权，法院受理其非诉执行申请后，若裁定国土、环保、工商等部门自行去执行，法律法规依据明显不足。对“裁执分离”法理法律依据的困惑和不解，导致部分行政机关对实施“裁执分离”持消极和否定态度。?????（二）适用的案件类型标准不统一?????行政机关提起的非诉执行申请类型多样，根据申请执行的内容不同，既包括罚款、没收违法所得等财产罚案件的执行，又包括责令限期改正