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关于环境税收入使用法律制度研究 关于环境税收入使用法律制度研究内容提要: 税收收入应当如何使用是开征环境税需要重点关注的内容，目前学界对这一问题的研究处于被忽视的状况。环境税的收入使用存在着不同的制度安排，方式上主要分为专款专用、纳入公共财政一般预算和税收返还等三种方式。我国应当兼采三种方式，并以专款专用为主，合理设计环境税的收入使用法律制度，以充分实现环境税制度的价值功能。气候变暖、环境污染、资源枯竭等生态危机日趋严峻，拷问着我国现行的环境法律政策。作为对命令控制型环保手段的超越，环境税属于利用市场机制发挥作用的经济刺激型环保手段，在许多发达国家被高度重视和实践，并取得了积极的效果。因此，近年来引入新的环境法律政策手段、开征环境税的呼声在我国日益高涨，上至政府部门、立法机关，下至社会公众、学术界，都在研讨应否以及如何开征环境税的议题。考察现有研讨内容，重点多放在环境税的税率、征税对象、计税依据等基础性要素上，对于环境税的收入使用、征收管理等问题则鲜见有深入研究。本文拟对环境税收入之使用的法律制度安排作以框架分析，以期引发更为深入的探讨。一、环境税收入使用的不同安排环境税收入如何使用是一个十分复杂的问题，既涉及到环境保护，又与财政支出密切关联。根据环境税收入的性质，同时结合主要国家的实践做法，环境税收入的使用安排一般是从使用用途和使用方式两个方面来进行划分和把握。(一)按使用用途分类环境税收入的使用按照其使用用途和投向划分，可以分为用于环境保护、用于降低劳工税和所得税等有关扭曲性税收负担、用于增加公共开支以及降低公共部门财政赤字等四类。一是用于环境保护。主要是指把环境税收入投向于各种环境保护项目之中，是环境税开征的主要目的之一，因此这一使用用途最符合环境税法律制度的价值取向，也是实践中环境税收入的最常见和最主要的用途。二是用于降低有关扭曲性税收负担。在许多发达国家，一般都采用税收中性原则，努力保持总体税收负担不变，用新增的环境税收入来降低劳工税和所得税等对经济发展具有扭曲性影响的税负，从而大大增加了环境税的可接受性。挪威、芬兰等北欧国家就是采用这一方式来推进其环境税改革的。三是用于增加公共开支。现代政府的公共职能一直处于不断膨胀和扩展的发展进程中，相应的公共开支需求也急剧扩大。因此，新增的环境税收入可以用来增加政府的公共开支。四是用于降低公共部门财政赤字。这和用于增加公共开支是硬币;的两面。在政府公共开支需求不断扩大的情势下，必然可能导致公共部门财政赤字的出现，即入不敷出;。而且，有时为了经济发展形势的需要，政府也有可能采用赤字财政;的经济政策。但财政赤字的长期存在必然会影响到经济的健康发展，而环境税收入就可以来弥补和降低财政赤字。(二)按使用方式分类如果按照环境税收入的使用方式来进行分类，环境税收入的使用一般可以分为专款专用、纳入公共财政一般预算和税收返还等三种方式。第一种是专款专用方式。布坎南认为，专款专用可以理解为将特定的收入指定用于特定公共服务的筹资，专款专用主要是一个公共财政问题。[1](P457)环境税收入的专款专用方式主要是指环境税收入所筹集的资金款专门用于某类环境项目或其他特定支出项目的使用方式。第二种是纳入公共财政一般预算方式。这一方式主要是相对于专款专用方式而分类的，与专款专用方式在财政预算收入和预算支出上的专门性或指定性相比，纳入公共财政一般预算方式则在进入预算收入上和进行预算支出上都不具有专门性或指定性，而是采用一般预算方式。第三种是税收返还方式。这一方式是指直接把环境税收入按照有关法律规定，返还给特定的纳税主体。该方式与前面两种差异较大，不涉及到环保或其他投资项目的问题。(三)两种分类标准的关系对环境税收入的使用分别按照使用用途和使用方式进行分类，是为了更好地了解环境税收入究竟是如何使用的。事实上，这两种分类标准之间的关系也非常密切、互相影响。比如，环境税收入的专款专用主要都是投向于各类环境保护项目和降低有关扭曲性税收负担，纳入公共财政一般预算则既可以向环境项目投资，也可以用于增加公共开支、降低公共部门财政赤字。而从发达国家的制度实践看，无论是在使用用途方面，还是在使用方式方面，都不是非此即彼的排他性选择，而是在综合考虑各种情况的基础上，兼采多种用途和多种方式。由于上述两种分类标准之间的紧密关系，为了论述的方便，笔者下面在具体分析环境税收入的使用制度时，主要以使用方式为对象展开论述，同时也对使用用途进行必要论述。二、专款专用制度(一)专款专用方式的优势与局限专款专用方式是环境税收入使用的最重要方式，绝大多数开征了环境税的国家都确立并充分采用这一使用方式。最为典型的是法国，其95%的环境税收入都是由国家或跨地区的机构进行专款专用的。[2](P67)对于筹集的环境税收入，一般专用于环境保护项目或用于补充养