浅谈行政规划的司法审查.docVIP

浅谈行政规划的司法审查 行政规划的司法审查，理应受到行政法治原则的约束，而建立行政规划的司法审查机制，则是保障行政规划权力在法治的轨道内运行的重要前提条件。在现代西方法治原则下，行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。{1}(P77)这一规律对我国的法治实践同样适用。行政规划作为一种特殊的行政权力运行方式，同样也应接受依法行政原则的约束。实现对行政规划的司法审查，是保障行政规划权力在法治的轨道内运行的重要前提。一、司法审查在规制行政规划中的作用(一)规制行政规划的必要性行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。而运用法律手段对行政规划过程予以规范和控制，也是建设社会主义法治国家与构建和谐社会的必然要求。第一，规制行政规划，是维护行政相对人合法权益的需要。法治的核心最终会涉及政府的权力和个人权利的关系问题。;{2}(P30)控制行政主体的权力、维护行政相对人的权利，是行政法的核心目标。行政规划作为一种具有显著辐射效果的行政活动方式，通常都会直接或间接地影响相对人的财产权益，有些场合甚至是重大和长期的影响。因而，控制行政规划权力的运用，使其在法律的范围内运行，是维护和促进行政相对人合法权益的必然要求。第二，规制行政规划，是维护公共利益的需要。行政的运行过程，是一种对公共利益予以集合和分配的过程。公共利益需要通过个人利益予以集合。{3}(P1)行政主体在集合、维护和分配公共利益的过程中，必然要与行政相对人之间发生各种复杂的利益关系。行政主体虽然是公共利益的代表者，但公共利益是一个不确定法律概念，公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共(公众、社会大众Publikum)的意义。;{4}(P186)行政主体的行为是否代表公共利益，在实践中经常会受到拷问。因为行政主体所追求的利益可能与公共利益相背离，甚至以维护公共利益之名而行追求私利之实。因而，必须对牵涉广泛利益主体的行政规划权力，特别是行政规划中广泛存在的裁量权予以限制。第三，规制行政规划，是推动行政法治进程的需要。通过各个单行立法来控制行政主体不同的行政活动方式，是我国行政法治发展进程中的一个典型特征。例如我国的 《行政处罚法》《行政许可法》，以及正在制定的《行政强制法》为例证。但是，由于行政活动类型繁多，针对每一种行政活动方式进行单行立法是一项非常浩大的工程。而且在目前关于行政规划的法律控制机制尚不成熟的情况下，针对行政规划进行单行立法似乎操之过急。由于 行政法主要就是行政程序;{5}(P32)，因此，由将来的 《行政程序法》对行政规划的适用范围、程序等进行规定、实现行政规划的法治化，更为实际可行。(二)司法审查是规制行政规划的重要方式行政规划领域存在普遍而宽泛的裁量权，使得对行政规划的规制尤为不易。对行政规划的规制，必须选择有效的方式和路径。对行政规划予以规制，主要有以下方式：第一，法律原则的规制。在规制具体行政行为方面，行政法的基本原则具有举足轻重的作用，因为法律原则不仅可以指导行政机关合理行政，而且可以作为司法裁判的依据。将法律原则引入法律体系之中，既是为补成文规则之不足的需要，也是为限制自由裁量权之需要;它既为司法能动性提供了依据，也为司法能动性界定了合理的范围。;{6}(P279)除应遵守行政法的基本原则外，行政主体在行政规划的过程中还应遵守一些特定的原则，这些特定的原则对于规制行政规划同样具有不可小觑的作用。第二，实体法的规制。在现代法治体系下，行政权力只能来源于法律，法律授予的权力才具有正当性。行政规划权力同样如此。对行政规划权力的控制，首先即依赖于实体法控制。所谓实体法控制，即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。;{7}(P9)在行政规划实践中，由于不同的行政主体之间制定行政规划的权力界限并不清晰，因而如何协调彼此之间的关系，是在规划决策过程中经常遇到的一个难题。而有效的解决方法只能是通过立法明确规定行政规划的权力范围，即对行政规划予以实体法规制。第三，程序法的规制。虽然实体授权规则不可或缺，但是行政程序在规制行政规划方面则具有更为重要的作用。因为，现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。;{2}(P32)此外，行政权力的扩张也使得程序在规制行政权力方面的作用日益强化，程序的规则所以重要，正是因为在实体法上不得不给予行政机关巨大权力的缘故。;{8}(P152)通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和平衡，防止行政权的滥用，促进行政权行使的效率，平衡行政权和相对方权利之间的关系，保障相对方的合法权益，已成为现代行政法的一个重要特征。{2}(P28)行政规划的专业性、技术性特点决定了对其予以实体法规制存在着一定的难度，实体法规制并不能确保行政主体不滥用行政规划权，因此，行政规划的程序规制就显得尤