第五章中央与地方立法权限之冲突 - 政大机构典藏 - 国立政治大学.pdfVIP

第五章 中央與地方立法權限之衝突 第五章 中央與地方立法權限之衝突 在地方自治團體的核心領域（或稱地方自治團體高權）之中，立法權可謂 是「核心中的核心」，地方自治團體若無地方法規之制定權，則其關於人事、組 織、財政與計劃等規範將因缺乏而無法行使人事、組織、財政與計劃等高權。 地方自治權能由立法權加以形塑，亦透過立法權方能表現其他權能，故地方立 法權為地方自治最核心、直接根本的表現。1由現行地方制度法中對於自治事項 的定義(第二條參照) ，似已明確肯認地方自治團體享有憲法與法律賦予之核心 2 不可侵犯權。但在實施經驗中，地方自治權猶受中央牽制，其中以立法權為中 央與地方權限劃分中競爭最為激烈者，畢竟誰一旦掌握立法權，誰就擁有第一 線發號施令的地位。3 地方制度法有關地方立法權的規定，見諸於該法第二十五條至第三十二條 之第三章第三節「自治法規」專章內，地方制度法對於地方立法權的規定有了 下列幾項重大的變革：一、對於自治事項、委辦事項、核定、備查，做了明確 的定義（第二條）。二、明文列舉直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）的自治事項 （第十八至第二十條）。三、將地方法規區分為自治條例、自治規則（第二十五 條）、委辦規則（第二十九條）與自律規則（第三十一條）。四、賦予地方立法 有制定罰則之權，落實地方法規之效力（第二十六條）。五、明文規定地方法規 之位階（第三十條）等。雖然憲法增修條文第九條第一項第四款提供地方立法 權之承認，而且憲法本文第一百十條「縣立法」及第一百二十四條「縣之立法 權」之規定同時未被刪除，因此，地方立法權不僅是學理上的名詞而已，同時 也擁有憲法明文授權的制度性保障。4 地方制度法公布施行之後，出現中央與地方立法權本身及其中央實務運作 之若干爭議，例如一、地方立法權之性質、體系、名稱。二、中央與地方立法 權限規範之範圍與界限；三、地方法規與中央法規之位階效力及其爭議。四、 地方立法權之監督問題與救濟。以下分別論述之。 1 黃錦堂，地方制度法基本問題之研究 ，台北：翰蘆，2000 年8 月，頁198 。 2 高永光，「地方政府究的理論重構：地方立法權之分析」，收錄於國立政治大學中山人文社會 科學研究所主辦之中央與地方關系學術研討會論文集 ，2001 年5 月12 日，頁28 。 3 黃錦堂，地方自治法治化問題之研究 ，台北：月旦，1995 年3 月，頁57 。 4 德國學術界使用Institutsgarantie ，可翻譯為「制度保障」，用以指稱制憲者對私法上之制度之 保障，尤其包括一夫一妻制、家庭、父母之權力、契約自由、財產、繼承權、媒體獨立等。 與此相反者，學術界使用Institutionelle Garantie ，可翻譯為「制度性保障」，用以指制憲者對 公法上制度之保障，而非立法者所得以廢除者，例如地方自治，文官制度等。 191 精省後中央與地方權限衝突之研究 第一節 地方立法權之體系與內涵 探討地方立法權之相關問題之前，首須就地方立法權之基本概念先加以定 位。 壹、地方立法權之性質 有關地方立法權性質之討論，乃我國自治法學中相當具爭議性的問題之 5 6 一，有學者 主張其為行政權作用之產物，也有學者認為其應為立法權之性質。 區分地方立法權性質之實益在於：1.與位階效力相關：若屬行政權之作用，則 其是否應經地方議會議決，或其效力能否抵觸中央法令，可能有不同答案；反 之，若屬立法權性質，則經地方立法機關三讀通過的地方法規效力不見得必低 於中央之行政命令7 。2.與法律保留相關：若地方立法權為「立法權」之性質， 則法律保留原則將在地方立法領域中獲得相當程度之鬆綁（詳見下述）。 一、行政權性質 主張我國為單一國體制，地方自治團體非如聯邦體制下之「邦」，仍須受中 央法令拘束，且由憲法中第一百十條第一項第十一款「其他依國家法律及省自 治法賦予之事項」，以及第一百十條第二項「除法律別有規定」等字眼，可知地 方不可能與中央平起平坐地分享立法權，否則將有高低不同效力之「立法」規 範。此外，由民主原則分析，人民已委託國家行使立法權，則不可能再委託其 他非具國家性質的地方自治團體。 二、立法權性質 主張