附录：统筹分配税款分配比例试算表.doc

地方財政自我負責機制與財政收支劃分 林健次、蔡吉源* 《摘要》 台灣縣級政府整體的財政餘絀，在解嚴前的二十五年之中並沒有赤字。縣級整體財政赤字自解嚴後的一九九○、一九九一年開始發生。一九九二到一九九六年為盈餘，但一九九七年以後赤字一直持續的趨勢就沒有反轉過。這種現象部分要歸因於地方政府對政治體制改變適應的不良，而產生「憚收、濫支」的現象。而其問題的根源則在於地方財政自我負責機制的不足。 台灣地方政府財政自我負責機制的不足，是五十年戒嚴統治下，在財政方面「中央集權、地方依賴」的結果。解決之道，不但要增加地方財政資源、賦予地方財政權力，更重要的是使地方必須自己承擔「憚收、濫支」的後果。本文除分析現行財劃法與地方財政自我負責機制關係的薄弱以外，其解決方法之一就是要限制中央對地方的補助，並使補助款清楚化、透明化、法制化。為了提高地方財政的自我負責機制，在統籌分配稅款的分配上，也應加入誘因機制，鼓勵地方自籌財源，懲罰「憚收、濫支」的現象。為此，本文參考美國租稅分成公式，考量台灣稅制與資料，建議了一套分配的公式（） 壹、前言 現行之財政收支劃分法於民國八十七年十二月由行政院公佈修正草案後，作者認為該修正案化簡為繁，中央以下分成三個行政層級分配統籌分配稅款，若經立法通過，必將造成中央與地方，地方與地方間的財政大戰，形成財政負和賽局（蔡吉源、林健次，1999），使財政大餅愈做愈小。該修正草案通過施行後，在民國八十九—九十—九十一各年度，人口占全國18.1% 的北高兩市，囊括43%-47% 的統籌分配稅款；人口占81.9% 的省轄各縣市，獲得35%-39% 的統籌分配稅款；各縣轄下之鄉鎮市則獲得12% 的統籌分配稅款；其餘6% 列為中央特別統籌款，由行政院依實際緊急情形及重大事項所需經費分配給地方政府。 這一次修法，中央違反上級政府不得越級對下級政府補助的行政院令，也違反統籌分配稅款「調劑盈虛、均衡財政」的原理原則，徒生紛擾，也讓地方財政不均更加惡化。 很多政界與學界人士把台灣地方財政問題的解決，寄望於財劃法的修正上。事實上，今日台灣地方財政問題的根源，部分來自於地方財政資源與財政權力的不足，部分則來自於地方政府財政紀律與自我責任感的缺乏。如果財劃法的修正與其他配套措施，不能給予地方政府足夠的地方財政自主權，如果配套措施沒有辦法杜絕政商勾結與浪費、整頓財政紀律、增強地方政府的財政負責機制，則任何財劃法的修改將只不過是短期解決部分問題而已，對於地方財政困難及整體國家財政赤字諸問題的助益恐怕相當有限。 財劃法的修正若方向正確，將可以大大增強地方財政的自我負責機制、豐富地方的財政資源。本文的目的即在試圖指出這個方向。本文第二節討論台灣地方財政責任薄弱的體制因素；第三節檢討現行（）（）Lin與Tsai（2002）（2001）（）（1996）（1999）（2002）（2002） 參、現行財劃法的檢討與地方財政自我負責機制的建立 本節檢討現行財劃法的主要缺點，並從地方財政自我負責機制的建立去觀察這些缺點。 在民國八十八年財劃法修正以前，朝野對於財劃法的修正曾經有過共識。民國八十五年底召開的「國家發展會議」裡涉及財劃法的共識有： 一、營業稅改為國稅，由中央全額統籌分配給地方。 二、建立制度化、透明化的統籌分配稅款公式。 三、將貨物稅、所得稅之稅收依一定比例，由中央分配給地方。 四、明定立法及行政機關如有提出增加支出之重大方案時，必須同時規劃適當財源，並訂定入法律之中。 就整體國家財政觀點，以上修法的方向大致是正確的，對地方財源的增加亦有所幫助，但與地方政府對財政的責任感並無直接關聯。民國八十八年一月修正的財劃法除了以上的第四項照辦（） 第三、規則不明白、不確定，徒耗財政體系活力。修正案沒有公式之詳細內容，只規定統籌分配辦法之訂定，由財政部洽商中央主計機關及受分配地方政府後擬訂，報請行政院核定。這種方式的決定，等於是全權由財政部及行政院在「以後」決定、主導。這就等於規則年年改變。不但不確定性高，不利地方財政規劃，使地方財政持續在「中央控制、地方依賴」體制下運作，各級政府之間年年要為規則鬥爭，不利國內政治和諧，虛耗國力，形成國家財政負和賽局。以上這些缺點都不利地方財政負責機制的建立。 就國家整體財政而言，財劃法及配套措施應達成以下目的： 一、有益地方財政自主及自我負責機制的建立。 二、有益地方財政規劃及效率。 三、減輕中央財政責任。 四、有益財政大餅的成長，使地方有能力提供基本的公共服務。 五、有益地方與地方之間與中央與地方之間的政治和諧。 六、簡單清楚，有益民代及民眾作理性的政策討論。 很明顯的，良好的地方財政自我負責機制的建立，與以上的目標都有直接或間接的關聯。依本文第二節分析，地方財政自我負責機制的建立，必須讓地方政府的財政「不必也不能」依賴中央。要做到