中国农地制度改革的方向和条件..docVIP

中国农地制度改革的方向和条件 ? ? 作者:项继权,罗　峰　　浏览次数:2628　　发布时间:2007-10-07　　文章来源:华中师范大学学报 ? ? ? ? 对于农村土地问题,学界已经从不同的角度进行了大量的研究,无论是对农村土地制度的现状评估,还是农地制度改革和发展的方向,见仁见智,存在不少严重的分歧。本文旨在调查基础上,探讨农地制度的内在矛盾,分析近年来农地制度改革的进展和限度,在此基础上对农地制度的后续改革提出若干建议。我们的基本判断是,迄今为止我国农地制度改革和发展的方向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权。这一改革的方向是正确的,但仍不彻底。农村产权制度的不完善及内在矛盾导致农村广泛而持久的土地之争,必须进一步推进和深化农地制度改革,赋予农民完整的土地产权,实现从“两权分离”到“五权合一”的地权变革。为此,必须推进相应的政治、经济和社会组织体制的改革。 ? 一、农地的制度安排及其矛盾 ,是以家庭承包经营和集体统一经营相结合,由集体为农户生产经营提供服务,同时管理集体企业和公共事业。事实上,家庭承包制的改革不仅是农业生产和经营方式的变革,最重要的是土地占有、使用等产权关系的变化。 在农村集体土地“两权分离”的同时,城乡之间土地依然保持着“二元结构”的特征。根据《宪法》和相关法律规定,我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式。城镇国有土地所有权属于国家,可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权。集体土地所有权则属于农村集体,农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用集体土地,必须通过征地改变其产权属性,将集体土地强制性转为国有土地,然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。1953 年的《关于国家建设用地办法》及后的《土地管理法》均规定政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权,并建立国家的所有权或使用权。农村集体土地的“两权分离”与城乡及“全民”与“集体”土地之间的“二元结构”直接决定着农村集体土地内外的产权关系。众所周知,现代意义上的产权不等同于所有权,而是财产所有权及其派生的一组权利的总称,通常包括所有权、占有权、使用权、受益权和处分权。产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一,也是所有制的核心和主要内容。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系农村集体土地的“两权分离”与城乡之间土地的“二元结构”在相当程度上也决定和影响着农民之间及城乡之间的关系。在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。现代产权制度是权责利高度统一的制度,产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。然而,我们也看到,现行的农村土地产权制度的内外安排仍不尽完善,尤其是制度的内在矛盾在实践中常常衍生出无穷无尽的纠纷。从法律和制度上看,农村内部集体土地产权归属似乎是明确,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和稳定。 首先从集体土地所有权来看,法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是,此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。从历史的角度看,在“三级所有”的人民公社时期,农村土地是“队为基础”,土地应归后来的村民小组所有。但事实上,改革以来,自家庭承包制实施开始,不少地方农村土地演变为村集体“所有”。我们对7 省农民的调查就表明,农民对于土地归属仍是模糊不清。有一半的农民认为目前的土地是国家的,29 %的农民称是集体的,有19 %的农民称是自己的。① 不仅如此,税费改革中,不少地方合并了村民委员会,还撤销了村民小组。如湖北省南漳县在2002 年合并村组中,村委会由原来的521个减为274 个, 几乎减少了一半; 村民小组由3 207 个减为1 446 个。尤其是该县李庙镇,村民小组一下子由332 个减为71 个,基本上是4 - 5 个村民小组合并为1 个小组。根据民政部的统计,我国农村村委会1999 年底为80. 1 万个,以后逐年减少,到2004 年底只有62. 5 万个。5 年间村委会数减少了近1/ 4 。[1 ] 如此大规模的合村并组导致农村土地产权主体重大的变化。土地所有权主体进一步模糊和虚化。 其次,从集体土地的受益权来看,家庭承包制度最初的设计及制度特征是集体经济组织作为发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户作为承包方,以承包土地的