有意行动的意外后果：我国公办中小学转制改革的政策.docVIP

　　有意行动的意外后果：我国公办中小学转制改革的政策 摘要：我国公办中小学转制改革的初衷是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面；但在改革过程中却出现了不利于社会力量办学的意外后果。对此的分析存在着“理性选择理论、进化论理性主义和社会功能主义”三种分析理路，但这些分析理路本身所存在的缺陷决定了其不可能对政策意外后果给出合理的“诊断”与恰切的“疗治”。 关键词：公办中小学转制；政策；意图；意外后果；方法论 我国公办中小学转制改革滥觞于1990年代初，其本意是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面。但改革过程中却出现了不利于社会力量办学的后果。对于这一意外后果，大多教育政策分析者还未能加以清晰的认识或有力的解释，这将会影响政策问题的“诊断”和“疗治”。如此，从实践出发，需要考虑是哪些因素和什么机制导致了政策意外后果的出现；从理论出发，则需要反思既有的教育政策分析在问题的认识与分析上的不足。本文即是为了对这两个问题做出尝试性回答。 一、厘清意图：公办中小学转制改革为何？ 要判定转制改革有没有出现意外后果，分析和界定转制改革的意图是前提性任务。因为，“后果”虽是客观存在，却常常为各种“合理化”的“努力”所曲解，容易成为制造政策意图与后果无矛盾性“事实”的素材。而把握我国中小学转制改革意图的最直接方法是对相关的政策文本进行分析。但作为一种外在的宣称，能否从政策文本中真切地捕捉到政策意图呢？毕竟，政策文本虽是政府构想和意图的声明，可政策声明并不总是明确公开地表达政府的意图，偶尔也会作为一种方法用以对问题进行掩饰。在大量深入的实地研究尚付阙如的处境下，要判断转制改革政策意图是否真实，则可以通过检视相关政策描述的事实是否真实以及后继的政策行动和相关研究的讨论来加以佐证。 在中央层面，正式提出公办学校转制改革意向的政策文件是《国务院关于lt;中国教育改革和发展纲要gt;的实施意见》（以下称《意见》），该文件指出：“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行‘民办公助’、‘公办民助’等形式。”其中“民办公助”、“公办民助”口号的提出为公办中小学转制改革实践提供了政策依据。 那么，中央政府提出“民办公助”、“公办民助”的政策意图是什么呢？《意见》在第十一条和第十二条指出，要实现教育事业的发展，就需要“加快办学体制改革，进一步改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制”。而“民办公助”、“公办民助”改革则是办学体制改革的一种具体形式，是为了调动社会力量办学积极性以改变政府包揽办学的局面。而其中的“社会力量”根据1987年的《关于社会力量办学的若干暂行规定》和1997年的《社会力量办学条例》所提供的语境来理解，所指称的是企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体、私人办学者等团体或个人。虽然，中小学转制改革的意图在不同时期的侧重点有所不同，但“促进社会力量办学”的目标却贯穿其中。如在1997年的《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，1998年的《教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见》和2001年的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中都强调要推进办学体制改革，促进社会力量办学。 另外，为了确证对于我国转制改革意图的上述认定，可以用前文中提到的方法或标准加以简单论证。首先，从《意见》所提及的相关改革背景是符合事实的。如对“社会主义市场经济改革”的描述，对“政府包揽办学体制”的判定，对“教育发展目标和任务”的规划等等，都属于真实的历史处境。其次，从政策颁布后的情况看，很多地方也的确是利用转制改革来吸纳办学经费的。最后，从非官方观察者的判断来看，绝大多数人都认为，这一政策目标是政府的真实意图。 二、审视后果：社会力量办学今处何境？ 从改变国家包揽办学局面、筹集教育经费的角度看，转制改革确实取得了一定的效果。相关调查表明，学校转制改革“扩大了教育资源”，“补充了办学资金”。然而，当初政策明确表明，“转制”一是为了调动社会力量办学积极性，一是为了改变政府包揽办学的局面，且前者是后者的实现途径。那么，当“转制”改革在一定程度上解决教育经费问题时，究竟有没有促进社会力量办学呢？要弄清这个问题，可从两方面加以考察：一是转制改革与民办学校发展的相互关系，二是转制学校的主要经费。 首先来看第一方面。转制学校最大的特点和优势就是同时享有公办和民办两种优惠政策，这既是保证转制学校成功的重要条件，也在发展过程中构成了对纯民办学校的制度性不公平。当然，简单地说民办教育发展困难完全是由转制学校造成的，显然不太严谨，也不负责任，民办学校的发展受多因素的制约。不过，从现实的状