浅谈和谐治理下乡镇行政模式之转型：以行政指导为方.docVIP

　　浅谈和谐治理下乡镇行政模式之转型：以行政指导为方 【论文关键词】和谐治理　乡镇政府　行政指导 　　【论文摘要】作为一种新型的政府行为，行政指导已被广泛应用于政府对经济社会各个方面的治理活动中并产生了积极效果，特别是在实现我国农村改革基本目标，推进新农村建设，构建和谐社会方面也将产生重要的作用和意义。但由于我国乡镇治理中实施的行政指导还存在行为理念偏差、信息收集困难、规范性低、缺乏法律救济等问题：若这些问题长期得不到解决，必将损害和谐社会这一宏伟工程，因而乡镇政府治理行为应该转换行为模式，创新行政理念、提高信息收集能力、推动行政指导制度化、完善行政指导法律救济制度来实现农村社会的和谐治理，促进新农村社会的建设。 　　一、“治理”变迁与行政指导 　　治理(govemance)原意是控制、引导和操纵，但进入20世纪90年代以来，“治理”的含义发生了很大的变化，在扬弃了传统价值观的基础上，更多的转向了以“服务”、“调和”等为理念的柔性治理观，其显著的变化就是把“治理”不仅仅理解为“控制”，而是“协调”。我国学者俞可平就认为，“治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。 　　其实，上述治理含义的变化，只不过“意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已不同于从前，或是以新的方法来统治社会。……实质上，政府的治理依然是关心政府权力的行使，即政府应该在什么样的范围内正当地行使它的权力，以便政府权力的行使不致摧毁它有意促进的价值——确保社会相当的自治、市场的一定自由以及公民的合法权利”。 　　随着经济与政治体制改革的持续深入，行政主体的活动方式发生了重大变化。过度依赖行政权力的传统行政模式已经不能适应市场经济的需求和民主行政参与行政的发展，强调平等、参与、服务、合作、信任、沟通的非行政方式逐渐受到社会和民众的青睐。而上述治理新理念与治理模式的兴起，为我们审视政府管理与社会发展提供了新的视角，它所倡导的“服务”“协调”的理念对于中国基层政府管理转型具有积极的意义。 　　行政指导是二战后各国为解决“政府失灵”问题而探索出的一种新型行政方式。在学理上，日本行政法学者盐野宏教授认为，行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政之目的，期待行政客体的一定作为(作为、不作为)而实施，其本身没有法律约束力，但可对行政客体直接起作用的一种行为形式”。我国行政法学者莫于川教授也认为，“行政指导是行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在职责范围内实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为”。 　　很显然，与政府的传统管理行为相比，行政指导作为一种更为柔性的管理方式颠覆了以规章制度为中心，凭借制度约束、奖惩规则等强硬手段的传统的刚性管理模式。在契合了行政目标，尊重了被管理者人格的基础上，行政指导通过非强制性方式，使相对人内心中产生一种潜在的自我说服力，从而把政府意志变为个人的自觉行动，实现了由过去单一的控制向控制与服务并举的管理目的转变，由过去行政命令式的统治向强调相对人参与的治理形式的转变。 　　长期以来，乡镇政府倚重管制者身份来完成收缴农业税和抓计划生育等工作，往往忽略了自身还作为农村经济建设和社会发展的组织者和引导者的身份。在市场经济体制与行政民主化潮流下，现代政府不应单纯以一个管制者身份出现，还应以一个服务者身份而存在，为农民提供更多更好的公共产品和服务，推动农村经济社会和谐发展。应该说，当前选择行政指导这样一种以引导、服务为价值目标的现代治理行为来矫正和弥补传统刚性治理的不足与缺陷，不仅必要而且也绝对必然。行政指导所具有的非强制性、灵活性、服务性完全能够也应该成为我国农村基层治理模式转型的方向之一。 　　二、当前乡镇治理中行政指导存在的问题 　　中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题，一直是关系国家兴衰的重大问题。自1978年家庭联产承包责任制肇始，到2003年农村税费改革，再到2006年中央提出的新农村建设，无不凸现出行政主体或行政权在解决“三农”问题时的巨大主导作用。1998年《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能，2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标，2005年国务院《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标，2007年胡锦涛同志在党的十七大报告中又明确提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标。 　　应该看到，我国政府在行使权力、治理国家与社会事务的过程中逐步革新了治理理念，初步确立了服务行政的理念和原则，在宪法、法律、行政法规、政府规章中也规定了一些行政