城镇化背景下的农村宅基地管理制度改革..docVIP

城镇化背景下的农村宅基地管理制度改革 2013-9-3 刁其怀 来源：《中国房地产》 刁其怀 成都市房屋产权登记中心  党的十八大报告和中央经济工作会议都提出了城镇化战略，随着城镇化进程的加快，农村土地制度改革日益紧迫，而其中的农村宅基地制度改革尤为重要。当前，农村宅基地粗放利用闲置状况严重，节约集约利用潜力大，在农村宅基地上做好文章，有利于突破我国城镇化进程中人多地少的制约。但是在一些地方政府主导下的宅基地整理，出现了农民“被动上楼”、增加农民负担等现象，损害了农民的利益。本文探讨了当前农村宅基地管理制度存在的问题及改革方向。 一、存在的问题 1．村庄缺乏规划，公共配套基础设施不完善，居民点用地规模大、增长快 长期以来，我国奉行“规划不下乡”思想，村庄缺乏统一规划且规划滞后，截至2006年，全国还有75％的村庄尚未制定建设规划。按《土地管理法》的规定，要求各级人民政府编制土地利用总体规划，并规定村庄规划应当与土地利用总体规划相衔接。但在实践中，村庄建设规划与土地利用总体规划不同步，两者之间缺少衔接。居民点分布缺乏规划指导和布局控制，农民建房随意，宅基地容积率低，违章建筑多，查处难度大，居民点建设占地规模大，用地失控，增长快，浪费严重。同时，村庄规划的缺失也带来乡村公共配套基础设施的不足和乡村乡貌的不美观，生活不方便、居住环境差等问题。 2．人均宅基地面积超标情况严重，空心村普遍，宅基地闲置问题突出，节约集约化用地水平不高 按现行《土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，且面积不得超过规定的标准，但实际情形却是宅基地超标十分普遍，宅基地闲置严重。其一，由于宅基地的福利性和取得的无偿性，刺激了农民多占宅基地的冲动，多占总比少占好。其二，随着农村经济的发展，农村出现了建新房的热潮，很多农民认为宅基地属于自己的私产，拆老宅和祖房会影响风水，因此，农房建设过程中，建新不拆旧现象比较普遍，旧房空置率高，同时农房继承等原因也使农村一户多宅普遍，空心村严重。其三，村庄规划和宅基地管理不力，基层政府重收费、轻管理，农房建设未批先建，批少占多等现象也十分突出。其四，在我国城镇化快速发展过程中，很多农村人口基于各种原因外迁也造成了宅基地的大量闲置。宅基地的大量浪费闲置，说明我国宅基地利用粗放、节约集约化水平低。 3．宅基地审批退出机制不健全，缺乏可操作性 按照我国相关规定，农民取得宅基地最后的审批权限在代表县政府行使审批权限的县级国土部门，但在实践中，农民获得宅基地的关键却在于乡村干部。通常情况下，农民取得宅基地的程序如下：由符合条件的农民向所在的村民小组提出申请，经村民小组会议讨论通过并予以公示，无异议的，将申请材料交至所在的村民委员会讨论，村民会议讨论通过并公示无异议的，再报乡(镇)人民政府办事处审核，并会同村、组相关人员现场勘查，符合规定的再报县级国土部门审查，审查通过的报同级人民政府批准，登记造册，确认申请人宅基地使用权。 在上述过程中，县级国土部门管辖范围宽，工作任务重，不可能深入乡村核实情况，只会就下级报送的申请资料作案头审查，宅基地审批过程中，真正起关键作用的是在乡村干部。农村是个熟人社会，乡村干部对所辖范围内的宅基地情况最为了解，而一些乡村干部借此以权谋私，借地生财。其本人家庭或是与其关系好的亲戚朋友就很容易取得宅基地，虽然国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定了宅基地审批过程中不得向农民收取新增建设用地土地有偿使用费，但在一些地区农村宅基地取得仍需缴纳一定费用，农民只要有钱即可买地建房的现象也比较普遍，这既滋生了宅基地审批过程中的腐败，也在事实上造成宅基地取得的失控。 我国1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》和1998年《土地管理法》规定了宅基地收回的几种情形，但是并未明确收回的程序和补偿标准，宅基地使用人基于利己立场出发，不可能无偿退出已占有的宅基地，即便这些宅基地已处于闲置状态。因此，在中国农村，宅基地收回的情形几乎没有，一方面大量宅基地长期处于闲置状态，存量宅基地盘活率极其低下；另一方面却是宅基地供应量的不断增加。这种现象显然与国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》所规定的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策目标相违背。 4．宅基地登记发证率较高，但进展缓慢，各地发展不平衡 我国实行的是不动产登记发证制度，宅基地发证工作关涉农村千家万户的切身利益，也是国土部门加强宅基地管理的重要手段。我国一向比较重视宅基地登记发证工作，1986年中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》首次要求“各地要对所有非农业用地进行登记和发证，