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我国农村土地制度改革的创新与实践?——对海南力村集体土地产权制度改革试点的调研2012-11-26??? 内容摘要：土地是农民生存之本，处理好农民土地问题，事关农民生存权，关乎社会稳定之大局和全面实现小康社会之重任。本报告以作为“全国农村集体土地产权制度改革试点单位”的力村为调研对象，探索力村在集体土地产权制度改革中所开展的农村集体土地确权颁证、土地流转和明晰村民土地权益、实现土地产权资本化等改革试点，进而提出加强组织指导、推进土地流转实践、深化农村旅游产业用地改革创新、建立土地产权制度改革试点风险评估机制等相关建议。力村的改革试点将为全国农村集体土地产权制度改革提供借鉴。??? 关键词：力村，集体土地产权制度，流转，改革试点??? 一、力村调研的缘由??? 土地是农民生存之本，改革开放以来我国实行了土地联产承包责任制，极大地调动了农民积极性，为推进我国工业化和城镇化进程做出了突出贡献。但是，目前存在着强制征收农民土地，导致失地农民利益受损，社会矛盾激化等诸多问题。为此，处理好农民土地问题，事关农民生存权，关乎社会稳定之大局和全面实现小康社会之重任。??? 海南省三亚市天涯镇文门村村委会力村小组是国土资源部确定的“全国农村集体土地产权制度改革试点单位”，也是三亚市国土局主抓的作为先行试点的“农村土地产权制度改革与建设试点单位”。力村开展土地产权制度改革试点的主线：一是开展农村集体土地所有权、使用权的确权登记发证改革试点，明晰村集体、农户和村民的土地产权；二是实行集体土地所有权、使用权和收益权分离，赋予村民更加充分的集体土地支配权；三是进行集体土地使用权流转，以出让、转让、租赁、联营合作、作价入股等方式，根据土地属性开展农业项目和非农项目的生产经营。试点关键在于探索一条农村土地同城市土地同地、同价、同权之路。为此，力村集体土地产权制度改革试点成为海南乃至全国农村集体土地产权制度改革的重中之重，其改革经验可为我国农村集体土地产权制度改革提供有益借鉴。??? 需要说明的是以往给农户颁发的是农村土地承包经营权证，是根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，由农业部门负责备案、登记、发放等具体工作。宅基地使用权证是根据2007年颁布的《物权法》和2008年施行的《土地登记办法》以及2011年5月国土资源部、财政部、农业部发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》而逐步开展的一项工作，有些地区还未能全面开展。此次力村改革试点将改变多头管理、责权不清状况，改变农户土地承包经营权证不完善的土地权益，由国土部门统一颁发集体土地所有权证、集体农用地使用权证和集体建设用地使用权证（包括宅基地使用权），赋予村集体、农户和村民充分的土地权利。??? 二、改革试点的背景和基本情况??? （一）改革试点的背景??? 2009年国务院出台了《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》文件，指出海南要发展成为我国旅游业改革创新试验区和世界一流海岛休闲度假旅游目的地的发展目标。国土资源部大力支持海南国际旅游岛建设，结合海南实际，相继出台了《国土资源部贯彻落实　国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见　有关措施的函》和《国土资源部办公厅关于推进旅游产业用地改革试点有关工作的通知》等相关文件。文件提出了“做好国际旅游岛建设的用地保障、积极稳妥推进土地管理制度改革、推进节约集约用地和农村土地整治”等20条政策，以及“对海南等省旅游产业用地改革试点进展情况开展总结评估”等总结与推进方案。为此，国土资源部确定海口、三亚、保亭等市县开展农村集体土地产权制度改革试点。三亚市选择力村为试点单位先行先试，这为力村开展农村土地产权制度改革试点提供了强有力的政策支撑。??? （二）力村基本情况和土地制度改革试点情况??? 力村位于三亚市的西北部，天涯镇的最北端，毗邻天涯湖和云梦山，是一个仅有54户、297人的黎族小村庄，是天涯镇文门村委会22个村民小组其中之一。力村村民经济收入以种植水稻、槟榔和外出务工为主，2011年人均年收入为5300多元，与三亚城市人均年收入有着3倍以上的差距，是典型的海南山区小村。1996年胡锦涛同志曾亲临力村视察指导。??? 三亚市按照国土资源部试点要求，在2011年12月政府常务会议批准实施了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》（暂行）、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》（暂行）、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》（暂行）等文件，并确定力村为试点单位。??? 三、改革试点的主要内容??? （一）探索建立力村土地确权颁证制度，赋予村民土地使用权??? 在力村探索建立以土地登记为核心的城乡土地、房屋统一登记制度，探索耕地、林地、草地滩涂等各类土地的统一登记。开展集体土地所有权、集体农用地使用权和集体建设用地