对2014年颁布的行政诉讼法第26条关于复议机关作为共同被告的质疑.docx

研究生课程论文题目：对2014年颁布的行政诉讼法第26条关于复议机关作为共同被告的质疑学 院 政法学院课程名称行政诉讼法学 专题研究 专业年级2014级学 号 名 梁国柱任课教师 尚海龙2015年1月1日摘要2014年11月新颁布的《行政诉讼法》第26条第2款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。”该条的规定是为了解决我国目前复议制度中出现的复议机关为逃避责任不合理使用维持原行政行为的现象。但该条规定和国际上通行的复议制度规定恰好相背离。本文讨论复议机关在此种条件下作为共同被告在复议制度功能、复议行为性质、法理逻辑、被告条件上的不合理之处，对我国复议制度改革探索的路径选择上进行反思。关键词：复议机关;共同被告；复议维持引言我国的复议机制体制面临着复议案件高维持率等问题，复议制度的改革也不断加深，2014年新修改的《行政诉讼法》对复议机关的被告地位有所增强，但增强复议机关的被告地位是否可以推动我国的复议制度改革需要我们重新审视。一、行政复议机关维持原行政行为最新规定与个人看法（一）行政诉讼法对复议机关维持原行政行为作为共同被告的修改我国行政诉讼中，复议机关作为被告，主要是由《行政诉讼法》规定的。2014年11月1日，我国修改了1989年颁布的《行政诉讼法》。将原来的第二十五条第二款，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”修改为现在的第二十六条第二款，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”对此的修改，主要是为了解决目前我国复议机关为逃避自己成为被告而过度地维持的原行政行为的现象，增加复议机关的责任意识，改变复议会成为“维持会”的现状。（二）对此次修改的个人看法对于复议机关维持原行政行为，将复议机关和作出原行政行为机关作为共同被告的出发点并不坏，也不是没有任何道理，一是有利于加强复议机关的责任意识，二是有利于复议制度更好的发挥作用，但这样的改革思路在理论上值得商榷，在实践中可能是有害的。个人认为，强化复议机关被告地位，是我国行政诉讼改革路径的错误选择。在改革的路径上，应该以加强复议机关独立性为关键，而不是通过加重复议机关的负担来实现复议制度的作用。增强复议机关的独立性，避免行政复议机关成为被告，与国外复议制度接轨才能使复议制度成为具有公信力的便民的解决行政争议的主渠道。二、域外经复议的行政案件被告的确定（一）美国实行了行政法官制度，行政法官相对独立于行政机关，遵行司法程序并同时保持行政专业技术性和快捷性优势。美国在许多州和城市设立了统一的独立的行政法官机构，行政法官审理的案件，适用准司法程序，同时保持行政程序的专业性、便捷性特点，行政首长复审时，如果没有法律上的充分理由，一般维持行政法官的意见。[1]（二）英国“行政诉讼中的被告是指司法审查中的被审查人，一般作出行政决定或发布行政命令、制作行政裁决的部长、地方政府、行政裁判所等均可作为被告，但英王除外。” [2]但是在英国,“就业裁判所被视为一个法院，其上诉亦被视为与司法审查并列的法律的上诉。” [3]（三）法国法国的行政法院在组织上完全属于行政系统。法国行政法规定，“在越权之诉中，被告为作出行政决定的行政主体；在完全管辖权之诉中，被告为签定行政合同的行政主体或造成公民、组织损害的公务执行人员所在的行政机关等。” [4]在行政系统内部设置国家参事院行使复议权，但实际上是最高行政法院，机构和人员都相对独立。（四）德国德国是实行复议前置的行政诉讼制度，根据《联邦行政法院法》第42条第2款的规定，“只有行政复议没有成果才能提起诉讼，开始行政诉讼。只要当事人对复议决定不服，该复议就是没有成果的。如果复议当局在期限以内没有做出实质性的决定也没有明确的理由，也是属于没有成果的。没有成果的情况下，可以根据《联邦行政法院法》第75条第1款直接提起诉讼。” [5]德国《联邦行政法院法》第79条规定，“撤销诉讼的标的是在复议决定中出现的原来形态的行政行为。” [6]（五）日本日本的撤销诉讼是行政诉讼案件的主要类型，包括处分的撤销诉讼和裁决的撤销诉讼。“关于撤销诉讼的被告，在我国，采取了以作出成为诉讼对象的行政处分的行政厅为被告的主义。此时，行政厅由规定处分权限的法律所规定。行政厅并不限于大臣等通常的行政机关，只要以法律赋予其行使公权力的权限，即使是民法上的法人，也可以作为行政厅而成为被告。” [7]综上，英美法系国家偏向于行政复议机关和人员的独立，复议机关具有裁决权，司法性明显，程序也更为严格。大陆法系国