论城市管理执法体制改革的一些基本路径(2016届上饶电大法律专业罗生).docxVIP

论城市管理执法体制改革的一些基本路径罗生（上饶广播电视大学2016届法律系）摘要: 通过分析现行城管综合执法体制的现状, 找出城管面临的现实困境与城管综合执法体制存在的主要问题,并以行政法治为视角进一步分析城管综合执法体制的混乱局面,剖析城管症结的核心。在此基础上,从法治视野对城管综合执法体制的改革路径和思维进行深入反思 ,揭示城管执法体制改革与我国行政管理体制改革存在的共通误区 ; 并结合现代法治精神所要求的行政执法理念和先进的现代城市管理理念 ,对原城管工作理念进行重塑 ,并探索城管体制改革的新思路。关键词:城管; 综合执法; 法治 ; 体制改革前言城市文明是人类文明的重要组成部分，城市化是人类进步的象征，也是未来中国的发展趋势之一。据统计数据显示，改革开放年多年来，我国的城市化率平均每年以一个百分点的速度增长，年，我国的城市化率已达到。急速扩张的城市不仅给人们带来了如阳光雨露般的种种便利，也附带产生了诸多问题，如交通拥堵、环境恶化、贫富差距拉大、社会冲突增加等，城市管理问题日益凸显，各职能部门分兵把守、各管一摊的体制显得捉襟见肘，弊端逐渐暴露。城市管理综合行政执法便是在这种背景下产生的。作为行政管理体制的组成部分，综合行政执法体制让我们看见了对改革的积极探索和尝试, 更让我们发现了可能使改革误入歧途、多走弯路的诸多问题 ,其在城市管理领域的综合行政执法体制改革,更具有典型意义。故此，笔者以我国城管综合执法体制为研究对象,在行政法治的视野下对城管综合执法体制进行剖析，对其合法性、合理性问题进行彻底追；并进一步对我国行政管理体制的改革路径与思维进行反思，弄清现行城管综合执法与大框架下行政管理体制改革存在的根本性障碍，探索如何完成对现行城管执法的制度变革设计，试图以法治价值的目标。行政综合执法的实践先于《行政处罚法》的颁布, 《行政处罚法》第 16 条认可并规范了行政综合执法的实践 , 对最棘手的行政处罚行为鼓励进行改革 ,而首先以“城市管理”作为改革试点领域 ,表明这一领域集中了行政执法的难点和改革的迫切要求。1、城市管理综合执法的改革背景二十年来社会关系急剧变动 ,带来了重大的制度调整的契机。当前行政执法体制改革的契机来自政府与市场、政府与社会的关系的深度重构。中央政府机构改革废除了政府行政部门与经济主体一一对应的设置模式 , 综合经济管理部门及政府的服务职能得到加强。但是 ,政府部门留存的分割式管理模式及类似的行政观念还有强大的基础 , 其生切社会现实、以部门为本位的立法和行政体制 ,常常阻碍行政活动追求公共利益最大化的目的。因此行政制度必须作相应变革 ,重新界定公私权益 ,减少和化解双方的矛盾。实行行政综合执法 ,反映了代表公共利益的政府为顺应社会变迁 , 对公共权力资源主动退让的努力。现实行政执法的主要依据是行政立法(统计表明约80 % )。在强调管理和效率的行政体制下 ,行政机关超范围地在原应由市场自律或社会自治的空间内发挥作用 ,表现为职权范围过宽 ,设置过细 ,立法上大量创制行政法规、规章等行政立法 ,通过行政立法“立一个法 ,设一个机构” ,大量赋予新的职权 , 造成执法机构滥设, 进而总体上执法人员超编、经费不足、装备落后 ,但又缺乏合格的专业执法人员 ,以及执法机构职能单一化和分散化、职权交叉甚至重合 ,条块分割、部门利益割据 ,责任不清 ,以至有法不依、执法不严。总体上看 ,城市管理领域的监管不力不是最严重的 , 但是在该领域行政事务之间互相交织的程度 ,因城市范围局限、功能集中、活动频繁而在时间和空间上更经常、更紧密 ,行政权力内在张力的作用诱导着权力与权力之间的激烈冲突 ,对执法行为的抵抗更易发生 ,改革的要求更迫切。以城市管理领域为代表的行政执法体制 ,在立法、权力主体、财政、人事、领导体制等环节的混乱 ,以及互为因果的恶性循环 ,暴露了社会转型期背景下公共权力运用过程中普遍的对抗过度而合作不足的弊端。《行政处罚法》既规定了“处罚法定”原则 ,也规定了“一事不再罚( 款) ”原则( 第24 条),既制约行政处罚的设定权 ,又制约行政处罚的实施权 , 但是设定方面的限制只侧重于行政处罚种类和法律规范层级 , 单项的法律法规依然可以在遵守上述限制的前提下合法地授予处罚权。因此《行政处罚法》无力根本改变城市管理相关领域行政处罚权的零散配置 ,反映到执法实践中 ,行政执法机构众多、处罚权分散的现实性和多头处罚的可能性依然存在 ,“一事不再罚( 款) ”立法原则难以转化为规范的执法制度 ,两者之间凸显出差距。这正反映出行政执法中的“囚徒困境” : 规范行政行为的《行政处罚法》建立在并不完备的行政组织法律制度的基础上 ,《行政处罚法》只能最低限度地微观改变原属于宪政问题的行政组织制度。因此 ,从规范执法主体的