对现代烟草农业“政策性农业保险”的思考.docVIP

对现代烟草农业“政策性农业保险”的思考 作者:南阳市政府烟办　常远程农业科技、农村金融和农业保险是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱，其中“农业保险”是处理农业非系统性风险的重要财务安排。2003年以来，遵义市烟草公司以“遵义优质烟叶生产科技示范基地建设”项目为平台，积极发展现代烟草农业，并以烟叶生产风险救助形式初步建立了“农业保险”的雏形，2008年还根据烟叶生产发展的需要实行“最低收入保障制度”。然而，由于政策缺失等因素，目前的烟叶生产风险制度还存在很多局限，面对发展现代烟草农业和社会主义新农村建设的新形势，探索建立适合我市市情的烟叶“政策性农业保险”措施，是确保烟叶生产平稳发展的必然选择。 　　1　发展现代农业迫切需要完善农业保险机制 　　1.1　党和国家高度重视农业保险 　　我国是一个农业大国，农业生产面临的自然风险比较严重，为切实解决“三农”问题，全面建设小康社会，党和国家高度重视发展“三农”保险，不断加强对农业保险工作的指导和政策支持。在2004年至2007年中央1号文件上都对农业保险提出了明确要求，胡锦涛总书记在十七大报告上明确了“发展现代农业、繁荣农村经济”和“基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”的新要求，温家宝总理在2006年政府工作报告中提出“要积极发展农业保险，扩大农业政策性保险试点范围”，这说明中央对农业保险这张难以拉开的保障网非常重视。 　　1.2　我国近代农业保险探索的基本结论 　　我国近代农业保险已有70多年的发展历史，历经上世纪20年代的小范围内试办、50年代农业保险的兴起和停办、80年代前期的恢复和试办、80年代后期至今的多元化发展与逐步萎缩等阶段。1982年开始恢复农业保险后，1992年达到最高峰，之后由于农业保险的高风险、高赔付，保险公司开展农险业务长期亏损，商业保险公司开展农险业务积极性不高，农民的有效需求不能足够支持一个完全商业化的农业保险市场，农业保险业务量逐年负增长，农业保险呈现出市场“失灵”状况。至此，我国用了20多年的时间，得出了与国际农业保险同行相同的结论：农业保险不能实行商业化运作。 　　1.3　建立“政策性农业保险”的客观需要 　　为全面探索建立适合发展现代农业的农业保险机制，国务院将作为建立农业保障体系核心的《农业保险条例》列入了2007年立法计划，拟于年底出台；随着《农业保险条例》即将出台，中国保监会指出：“农民可通过农业保险及农房、农机具等财产保险，降低自然风险对农业生产过程、生产成果和生产设施的灾害损失；通过信用保证保险，控制农业生产组织和产品交易的市场风险；通过养老和健康保险，规划未来养老和医疗安排。”也就是说，建立完善适应我国国情的农业保险机制，对统筹城乡和谐、稳定发展，对促进社会主义新农村建设和实现全面建设小康社会目标都非常重要。 　　2007年4月，中央财政在内蒙、吉林、江苏、湖南、新疆、四川等六个省份正式注入10亿元资金，遵循“低保障、广覆盖”的原则开展“政策性农业保险”的试点工作，以棉花、玉米、水稻、大豆、小麦等五大种植品种为保险对象，保险责任主要是重大自然灾害，开始对在社会主义市场经济条件下建立“政策性农业保险”进行实质性探索。因此，对于遵义乃至整个贵州山区的烟叶生产，我们如何抓住当前开展现代烟草农业综合示范区建设的契机，通过完善烟叶生产风险保障机制来探索“政策性农业保险”措施，成为了目前发展现代农业和加快社会主义新农村建设的迫切需要。 　　2　遵义市现行烟叶风险保障机制的现状 　　2003年以来，为防范烟叶种植风险，降低灾害损失，恢复烟农的种烟积极性，促进烟叶生产基本稳定。在遵义市委、市政府的指导和支持下，从当年的烟叶生产投入中每亩提取10元，再加上按照省人民政府明文规定的烟叶特产税返还10%用于烤烟生产投入的资金，率先在遵义市大农业生产中设立了烟叶生产风险保障基金，用于对因冰雹、洪涝、干旱等重大自然灾害造成烟叶损失的救助，每年补贴金额在800万元左右，收到了良好效果，也形成了遵义山区“农业保险”的雏形，但仍存在不系统、不完善和欠规范等问题。 　　2.1　烟叶种植风险防范政策缺失 　　遵义市在烟叶种植风险防范上具有较强的主动性，每年用于烟叶种植风险防范的资金在800万元左右。但是，受相关配套政策缺失影响，在风险防范资金支出时多采取受灾补贴、抗旱救灾经费等变通形式，以及通过与气象等部门合作转换支出渠道。这既不符合行业内部审计监督的原则和要求，也不利于接受行业外的审计检查和财税检查，总体上还存在很大的政策性风险。 　　2.2　烟叶种植风险防范随意性大　 　　由于政策缺失而产生的政策导向的缺位，我们虽然经过了近5年的探索，企业投入大量资金对烟叶生产进行救助后，基本上确保了近几年烟叶生产的平稳发展，但却没有建立起政府、行业、烟农三方互动的共同抗御烟叶种