政府预算的公共性及其管理依据.pdf

‘财经科学2014／2总311期 说”。 (一)“零权力说” “零权力说”是指在论及财政预算诸问题时，对财政预算所依据的国家权力采 取避而不谈或存而不论的学术态度。例如，王军、欧阳宗书(2001)在公共财政 学术研究观点综述》一文中提到四种公共财政的基本概念：“(1)所谓的公共财政， 指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相 适应的一种财政类型或模式。(2)所谓公共财政，就是政府为实现其职能对市场提 供公共服务的与预算有关的经济行为。(3)所谓的公共财政，是指为市场或私人部 门提供公共服务或公共商品的政府财政，它是与市场经济相适应的财政模式或类 型。(4)公共财政的实质是市场经济财政。”[2]2财政部官方网站给出的关于公共财政 的定义是，“指在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活 动模式或财政运行机制模式，国家以社会和经济管理者身份参与社会分配，并将收 入用于政府公共活动支出，为社会提供公共产品和公共服务，以保障和改善民生， 保证国家机器正常运转，维护国家安全和社会秩序，促进经济社会协调发展。计L3J上 述公共财政或财政的概念基于不同视角作出的相应界定是有其道理的，但是，上述 表述各异的公共财政概念有一个共同缺失，那就是在当今社会中，公共财政的分配 主体——国家或政府以及其可凭借的国家权力消失了。贾康(1998)认为“由于我 们现在处于国家作为社会权力中心的社会，所以，今天通常所说的财政，即为国家 财政(或国家各级政府的财政)”，14]我们赞同这一观点，并认为，任何财政活动都 是财政本质和财政现象的统一，没有无本质的现象，也没有无现象的本质，所以， 无论从本质还是现象上来看，在财政概念或财政特征等财政预算问题的分析中，不 涉及国家权力的这一“零权力说”是值得商榷的。 (二)“单元权力说” “单元权力说”是指在论及财政预算诸问题时，认为财政预算所依据的国家权 力仅包括政治权力。在上世纪五十年代末至八十年代初，财政预算依据的是“国家 权力”，之后才首先把国家权力仅理解为国家的政治权力。“单元权力说”在我国上 世纪八十年代最为典型，八十年代编辑出版的诸多版本的《财政学》持这种观点。 例如我国财政学前辈许毅(1984)认为，财政是“在国家出现之后，凭借政治权 力，为了维护和巩固阶级统治，维护和发展自己的经济基础而参与社会产品分配的 一种特定的分配关系”。[5](2)尽管有一些学者的研究涉及到国家的财产权力问题，但 却把依据财产权力进行的分配活动排除在财政预算活动范围之外。例如郭复初认 为，“国家以生产资料所有者身份进行的资金收支活动是国有经营资本的投入和产 万方数据 1期 财经科学2014／2总31 出活动，性质上不属于财政活动”，“应当改变财政统管国有经营资本与国家财政资 金的管理体制，分别建立国家财务管理体系和国家财政管理体系”。【6J6我们肯定凭借 政治权力参与财政分配活动这一命题无疑是正确的，但国家权力仅包括政治权力 吗?国家权力尚应包括哪些内容呢?显然有必要进一步研究。 (三)“双元权力说” “双元权力说”是指在论及财政预算诸问题时，认为财政预算所依据的不仅包 括政治权力，还包括所有者权力或财产权力。例如，邓子基(1982)认为，社会主 义财政的作用，总的说来可表述为，运用国家的政治权力和作为社会主义全民所有 制财产所有者的支配权力，利用价值形式参与社会产品的分配……，[7J(8-39)说明他 在论及社会主义财政的作用时，就已经具有了“双元权力”的思想。王国清 (1995)针对财政分配包括财政属性的分配和经济属性的分配，在种属区分上易产 生混淆，从而把财政两种属性的分配规范为“政治权力属性的分配和财产权力属性 的分配”，[8](3)并据此对财政概念做了新的表述，认为“财政是国家为了实现其职能 的需要，凭借政治权力和财产权力，参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配 所进行的一系列经济活动”(王国清，1999)。r9]邓子基(1999)认为，“国家分配 论”包含“一体两翼