乡镇行政区划调整难题实证探究.doc

乡镇行政区划调整难题实证探究一、乡镇（村）合并的前提条件 不合理、不规范的农村财税制度，以及财权、事权、人权分离的财税制度制约了地方政府职能的发挥，难以形成新的有效地激励机制，调动地方和农民的积极性。税费不清的农村税费征收制度削弱了发展后劲，城乡分割以及旧有的农业行政管理制度无法适应市场经济条件下农业宏观调控的需要。 20世纪80年代末90年代初期，乡镇合并工作从安徽、贵州、四川等省起步。1998年国家机构改革后，乡镇（村）合并工作逐渐在全国展开。2001年民政部会同中央机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、农业部、国土资源部，下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。《关于促进农民增加收入若干政策意见》中提出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。“两会”期间国务院总理温家宝指出：“中国农村的政权是食之者众，生之者寡”。目前乡镇（村）数量过多机构庞杂，干部严重超编。“大政府、小社会”的结构令基层财政危机愈演愈烈，农民不堪重负。国务院参事任玉岭在“两会”上呼吁“减轻农民负担的根本在于减官”。 从辩证唯物主义的角度考察，乡镇（村）合并实际上是属于生产关系的进一步协调。“三农”问题越来越突出，原广东省委书记的李长春说：“农村集体经济在当前市场经济条件下，有的已不行了……农村经济基础承受不了庞大的上层建筑。”这说明农村原有的一些政策已经不适应农村经济进一步发展的要求，也就是说要使生产关系适应生产力发展的要求，使上层建筑与经济基础相符合。 从财政方面来考察，全国乡镇财政负债保守估计在2200――2400亿元。这给农村经济建设和发展带来了严重的负面影响。我国基层财政能力不足，一方面与收入有关；另一方面是因为乡镇（村）组织机构庞大，财政供养人数众多，而且还有村庄层面上拿补贴的村干部。据统计，“全国有近5万个乡镇，乡镇吃财政饭的大约有1600多万人，这需要1600亿元左右，平均每68个农民就要养活一名干部。据不完全统计全国约80万个行政村，460万个自然村，有村级干部、公共物品维修员、军烈属、五保户约1500万人，这需600亿元左右。”相对于庞大的政府机构而言的乡村人口规模偏小，导致乡村财政运营成本偏高，农民的负担过重，机构臃肿给农民造成的负担占农民实际负担的40%左右。精简乡镇（村）组织机构和人员，节省行政费用开支，缓解财政压力。 因此进行乡镇（村）合并，减少基层政府机构和官员数，既是社会发展的需要，也是减轻农民负担的出路。乡镇（村）合并、裁减冗员，也体现了中央政府解决农民负担问题的决心 二、乡镇（村）合并的模式与成效 主管乡镇（村）合并工作的民政部区划司司长戴均良在接受《财经时报》专访时认为，由于各地情况差别很大，不能一刀切，要因地制宜。 （一）乡镇（村）合并模式 1.扶贫式的合并。扶贫式的合并是指政府有组织地把一些生活条件恶劣、脱贫无望的乡镇（村）同经济势力雄厚的乡镇（村）进行合并。如山东省淄博市博山区委区政府制定优惠政策，先后把22个“造血功能”先天不足的弱村与经济实力雄厚的22个富村、强村进行合并，转移人口4278人。既拔掉了弱村“贫困”的病根，又祛除了国家扶贫的“心病”利国利民。 2.规模效应式合并。适度的规模能够产生一种规模效应，更重要的是要把原来各个乡镇（村）公有的又很分散的资源集中起来，形成一定的规模，进而产生规模效应。如乌江镇的养龙村，是由（原沙坪、养龙、山垭）合并而成，2000年春天合并时，沙坪是“空壳村”，山垭的帐上只有三分钱，养龙村也只有5000元积累。并村后，这个村依托紧靠210国道的优势，抓住乌江电厂扩大规模的机遇，将3个村原有的23家大小砂石厂联合，组建了兴隆建材公司，年创产值100多万元。同时，该村大力发展运输业，全村拥有拖拉机150多辆，各种汽车近80台，每天村里有专线中巴开往遵义、贵阳。如今，养龙村组组通电话、通公路，平均两户多农民家有了一台电话，村民们看上了加密电视，村积累集体经济达10多万元，农民人均收入由合并前的人均不足1800元，增加到2500多元。 3.资源互补式合并。乡镇（村）的资源主要包括土地资源、劳动力资源、水资源等，但是这些资源在各个乡镇（村）的分布是不均衡的。如果进行合并，将优势结合起来，实现资源优势互补，就有可能起到很好的效益。合并后的林城镇就是这种模式。林城镇是由（原林城镇、笕桥乡）合并而成，合并前的林城镇由于建设工业园区、学校和养殖场，占用了大量土地，使该镇的土地资源大减，出现人多地少，村民互相争夺土地的现象，而笕桥乡受“民工潮”的影响，许多村民都外出打工，人少地多，大量土地被荒置。这种合并既解决这种矛盾，又充分利用了资源。 （二）乡