水利工程投资管理运行体制探究.docVIP

水利工程投资管理运行体制探究根据自然垄断性以及公共性和外部性的大小进而在综合利用水利工程项目中引入竞争的程度决定政府参与还是民间参与的总体原则，通过形式多样的分类方法和设计良好的制度安排，完全使综合利用水利工程项目的投资运行走向良性循环。 一、建立政府授权企业化运行制度 政府授权的企业化运行制度的建立包括两个方面的内容:第一是建立政府授权的投资和经营制度，按照国家投资体制改革趋势分析，今后政府用于产业开发方面的投资将逐步实现间接化和市场化运作，而且原则上必须通过政府授权投资主体来组织和具体实施。在水利投资领域，特别是对于经营性效益相对较差的综合利用水利工程，由于往往需要政府出具财政性资金予以扶持，故建立政府授权投资主体，防止“政府投资主体虚位”，就显得更为重要一些。同时，鉴于在现有综合利用水利枢纽工程建设和管理中普遍存在因“政府投资主体虚位”而产生的“内部人控制”问题，建立政府授权投资和经营制度有助于建立和完善投资约束责任机制和对“内部人”的监督机制。而各级政府对经营性水利建设项目(包括综合利用水利枢纽建设项目)的投资，原则上应通过其授权的水利投资主体来组织和实施。各级地方政府授权水利建设的投资主体也可参照这种方式组建。 二、推行投资项目招标制 在综合利用水利工程的项目决策过程、建设过程、运行管理过程中引入竞争，全方位推进“项目招标制”。项目招标也称“项目法人招标”，是指政府或其授权机构部门在确定建设目标、建设规模和政府出资额(补贴、贷款或贴息标准)后，通过公开招标的方式择优确定项目的投资者(或项目法人)，并由中标的投资者自主进行项目投资决策和组织实施以及今后的管理运行。改革以来，综合性水利工程在建设领域逐步引入了一些市场化、商业化的做法，如在项目建设实施阶段，通过竞争性招标的方式择优选择关键设备、材料的供应商和建筑安装工程的施工单位，推行工程监理制，以做好项目“资金、质量、进度”三大控制，提高项目投资效益。但在项目的决策阶段和确定项目的责任主体时，市场化改革步伐进展仍十分缓慢，其突出表现行政垄断现象依然比较严重，为各类投资主体提供公平投资机会的“项目招标”方式还较少应用。为此，要进一步在投资的决策阶段、运行管理阶段推行“项目招标制”。 三、完善工程建设项目法人责任制 实行项目法人责任制是我国基本建设体制改革的最重要内容之一。自我国实行经济体制改革以来，基本建设管理体制改革始终作为重要方面。上个世纪九十年代，为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，参照国际上通行的做法，提出了实行项目法人责任制的概念。为此，国家有关部门专门制定了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》。这个规定实施10年来，己经取得了很大成效，在实践中也积累了大量的经验。特别是结合实行建设项目招标投标制和建设监理制，己经形成了一套有中国特色的基本建设管理体制的基本框架。但是，我国基本建设管理体制改革仍在探索过程中。特别是在综合利用水利工程建设项目中如何实施项目法人责任制，怎样建立建设项目管理者更为有效的激励和约束机制，完全理顺投资者、项目建设管理实施者、项目建成后的运行管理者、行政管理部门、监督机构之间的关系等等，都还有大量的工作要做，有一些还涉及重大的理论问题。目前，较大型的综合利用水利工程基本上由政府为主来兴办，建设资金主要靠政府筹集，项目的真正业主是政府。在项目建设过程中，政府也必须在宏观上加强控制，有时还需要直接干预。甚至项目建成以后，其运行管理模式和机制也要政府来调控。这种干预和调控，其中重要的方面就是对项目建设管理体制与运行管理体制的设计。从制度上规定投资者、建设管理者、运行管理者、监督者等各方面的权利、责任和义务，特别是要明确建设管理和运行管理主体的地位和责任。 四、完善工程投资和运行费用分摊机制 尽管综合利用水利枢纽工程投资和运行费用分摊在理论和方法上不存在重大分歧，但在实践中，长期以来很多工程没有很好的落实政企投资分摊，即没有提供公共产品(或服务)与提供私人产品(或服务)的资产分摊，使得其建设管理单位需要承担公益性资产的管理和维护责任，而相关成本和费用又难以从政府或受益群体获得足够的补偿。《水利产业政策》将水利建设项目划分为甲、乙两类的目的主要是明确项目各参与方(尤其是政府和企业)在项目公益性资产和经营性资产的“责、权、利”。建立综合利用水利工程投资和运行费用分摊机制的目的在于进一步落实有关各方的“责、权、利”。对于一些财务效益较差或以防洪、减淤等公益性目标为主的综合利用水利工程，可根据按效益比例等的功能法、市场法等进行投资和运行费用分摊。在项目可行性研究和审批时，要明确区分这类综合利用水利工程项目中的公益性资产投资和经营性资产投资。在项目建设和运营期，要按照《公司法》和项目法人责任制等的要求