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强县扩权促进城乡一体化发展机理分析摘要：城乡一体化发展成为时代命题，强县扩权可以成为推动城乡一体化发展的一条有效途径。强县扩权通过提高县级各部门积极性、提高县级政府决策效率、促进城乡之间要素合理流动、增加县域基础设施建设以及优化县域空间结构而促进县域经济发展；通过改变城市发展定位、完善城市服务功能、激励弱县经济发展而促进城市经济调整。二者共同促使县域具有与城市等同的市场与法律地位，从而在长期达到市县之间竞争合作关系形成，推进城乡一体化发展。 关键词：强县；扩权；城乡一体化 中图分类号：F127　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2009)05－0068－04　收稿日期：2009－06－06 在我国特定时期形成的典型的城乡“二元结构”问题，严重影响了我国现代化目标的实现和社会经济的可持续发展，成为进入21世纪之后制约国民经济整体快速发展的主要因素，成为新时期社会主义和谐社会构建中的一大障碍。在党中央、国务院连续五年出台“中央一号文件”，统筹城乡发展，构建和谐社会的同时，各级地方政府更是从地方实际情况出发，积极探索新时期实现城乡一体化的有效途径。其中浙江省通过实施“强县扩权”改革，极大促进县域经济发展、降低城乡差距的成功做法，仿佛给当前我国城乡一体化发展提供一条崭新的途径。 强县扩权是在暂时不涉及行政区划层级的情况下，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，以推进县域经济发展(刘君德，贺曲夫，胡德，2007)。浙江强县扩权的成功实施，引发湖北、山东、河南、河北、湖南、吉林等省竞相跟进，强县扩权遂成实践工作者与理论研究者共同关注的焦点之一。目前国内关于强县扩权的研究集中于以下几个方面：一是关于市管县体制弊端与强县扩权必要性的研究(伍开昌，2003；王克群，2005；邓平辉，2006；李丹阳，2004；孙学玉，2006等)。二是关于强县扩权实践和可行性的研究(邓平辉，2006；张迎新，张小琳，2005；孙学玉，2007；李珍刚，2006等)。三是关于强县扩权实施中出现问题及对策的研究(于新恒、王丽慧，2006；吴海峰，2007等)。四是关于强县扩权改革促进县域经济发展成效的研究(王克群，2005；李珍刚，2006)。从上述文献梳理中可知，关于强县扩权与城乡一体化之间关系的理论研究极为鲜见。 本文正是鉴于城乡一体化成为时代发展命题以及国内十几个省份“强县扩权”实践的发展，力图在理论上证明强县扩权这一政策与权力层面的改革因素对于促进城乡一体化发展的作用机理。值得说明的是，基于理论分析的需要，本文把县(包括县级市)及其所辖行政区域视为乡村，把地级市所辖的市辖区视为城市，本文中所指的“市”仅指城市。 一、强县扩权促进县域经济发展 强县扩权促进县域经济发展的机理在于经济强县扩大的财权、事权能够激发县级政府发展经济、管理社会事务的积极性与主动性；在于拉进决策点与信息源的距离，降低管理成本，提高决策与管理效率；在于促进各种要素合理流动，促进县域产业结构优化升级；在于增加乡村基础设施建设，改进沟通状况；在于优化县域空间布局，形成合理的城镇聚落体系(见图1)。 (一)扩权提高县级部门工作积极性与主动性 依据管理学原理，管理权限(尤其是自主决策权)的增加有利于调动管理者的积极性(周三多，2006)。传统的市管县行政体制下，县级政府的一些经济社会权限被市级政府掌握，自主决策权较少，在很多情况下县级政府实际上就是等待上级政府的指示，按照上级政府的计划安排行事，既不享有权力也不承担责任，导致县级政府部门工作积极性、主动性、创造性不强。通过扩权改革，县级政府部门相应的经济、社会管理权限得到恢复或扩充，自主决策权得到制度上的保证。这种扩大的事权使得县级部门有了新的工作动力，提高了他们工作积极性、主动性和创造性。 从财政角度看，市管县体制偏重于为城市服务，整个区域的财力向城市集中，或多或少存在与县争利的问题，形成对乡村经济发展财力上的投入不足。扩权后县级财政大部分留在本县并用于本县的基础设施建设或公共事业支出，从而提高了县域居民的生活水平，拉动县域经济发展。同时，财政的“省直管县”，避免了市对县的财政截留，减少了中间环节财力的流失，使得省对县的各项补助、转移支付、资金扶持的力度加大，时效增强。因而，这种扩大的财权也提高了县级政府部门工作积极性。 (二)扩权降低管理成本、提高决策效率 按照管理学原理，决策点与信息源距离越近，决策越能做到及时准确，效果也就越好(周三多，2006)168～169。在市管县体制下，作为决策点的市级政府距信息源(乡村事务)较远，中间有县级政府过渡环节，信息在向上或向下传递的过程中速度慢且失真度高，导致决策效率低下，效果不良。同时市管县体制