当前我国财政风险主要问题及对策.doc

当前我国财政风险主要问题及对策一、财政风险的内涵及决定因素分析 （一）财政风险的内涵 财政主要是指政府在管理、调控、服务公共事务（公共产品）的过程中有关的政府预算、财税政策、债务决策、政府收支执行管理规定等一系列的制度安排。财政风险，则应当是未来政府在管理、调控、服务公共事务中出现支付危机的前奏反映，即在未来某时点政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以致于经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性。需要说明的是，财政风险不等同于财政危机，财政风险可以是无时不在的，但它只是将来产生财政危机的诱因，财政危机绝不是无时不在，国际上财政危机出现往往意味着政府垮台。 （二）财政风险（大小）的决定因素及两个基本判断 财政风险是一种系统风险，它既来自于政府在处理公共事务中的管理体制、政策调整，也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化等。决定财政风险转化为财政危机的临界条件应当是政府在某时点的支出责任和义务超出了其拥有（可支配）的公共资源。因此，财政风险大小的决定因素有两个，一是政府拥有的公共资源；二是政府的支出责任和义务。 就政府拥有的公共资源而言，它包括资产存量和收入流量，前者主要是指国有资产，如国有银行和国有企业的股权资产等，后者主要是税收、行政性收费、国有资产收益、债务收入等。可以说，在其他同等条件下，政府拥有的公共资源越少，则其财政风险越大，这是第一个判断。 政府应承担的公共支出责任和义务方面，一般可分为显性和隐性两部分。显性的公共支出，主要是全国人大批准的年度预算支出、预算追加和国债到期还本付息等，这些一般是法律规定的，是政府行为的法律责任。隐性公共支出的范围非常广泛，这种支出责任和义务在法律上往往都是推定的连带责任，主要是指依据法理规则和政府作为公共管理主体的身份而推定给政府的责任和义务，也是社会其他主体无法承担的。如“非典”救助资金，国有金融机构的呆坏账损失，国有企业的破产损失和安置费用，政府承诺的各种担保失败，国际汇率损失等。在其他同等条件下，政府应承担的公共支出责任和义务越多，则其财政风险越大，这是第二个判断。 二、当前我国财政风险的主要问题 基于财政风险的两个基本判断，对照我国的现实情况，我们认为当前我国财政风险的主要问题有： （一）我国政府拥有的公共资源方面 １、从存量上看，国有资源的使用不尽合理和国有资产经营效益低下甚至亏损的现象较为普遍 前者以土地为例。改革开放以来，各地在推行不同层次经济开发区、高新技术园区等的过程中，存在非法或未经合规程序报批而大量占用耕地的现象，使土地这一不可再生的国有资源（不可或缺的生产要素）大量减少，造成房价只升不降，单方面的投资经济过热，给宏观调控和经济结构协调发展带来很大的不利影响。 后者，国有资产经营效益低下的案例更是不胜枚举，当前最困扰政府的四大国有独资商业银行经营效益低下和巨大不良资产问题就是其中一个典型的例子。据统计，截至２００３年末，按五级分类口径四大国有独资商业银行的不良贷款余额为１．９２万亿元，不良贷款率为２０．３６％。２００４年６月，中国银行、中国建设银行剥离２７８７亿元不良资产的协议在北京正式签署，这是国家在２００４年年初对这两家银行注资４５０亿美元之后，再次对他们的股份制改造施以援手。尽管如此，据中国银监会统计，２００４年末国有商业银行的不良贷款余额为１．５８万亿元，不良货款率仍达１５．５７％。面对加入ＷＴＯ后承诺开放金融服务时间的日益临近，这个问题将日显突出，一旦其中某一银行在全球竞争中被淘汰或出现“挤兑”等银行危机，则将给国家的经济带来巨大损失。目前四大国有独资商业银行存在很大的隐性风险，看似安全运营的主要原因是我国居民和企业储户主观上已将这些银行的银行信用上升到国家信用，最终的结果也确实如此，都由国家财政“兜底”，即“金融风险财政化”。这是我国经济体制转轨过程中的“内生”现象，既定的国有产权制度安排使所有的国有银行和国有企业的风险最后都转嫁给了财政，使财政存在巨大的隐性风险。 ２、在流量上，近年的财政收入虽然形势喜人，但仍存在较多经济转轨中的不确定性 （１）近两年良好的税收增长率并不能让政府过于乐观。２００１年、２００２年的税收增长率分别是２１．６％和１５．３％，这两年良好的税收收入增长率业绩只是积极财政政策带来的巨大公共投资所致，并不是民间投资和消费需求增加而带动的，所以税收收入的增长率仍存在下滑的风险。从１９９８年以来，政府为遏制经济紧缩，刺激消费需求，采取了一系列措施，但时至今日，由于公共投资的“挤出效应”、商业银行的“惜贷”、居民和农民对未来预期的不佳等原因，民间投资和消费需求并没有取得实质性提升。随着当前逐步实施“中性”的财政政策，再加上近期