我国主体功能区划分及其分类政策初步探究.doc

我国主体功能区划分及其分类政策初步探究国家“十一五”规划纲要中首次提出推进形成主体功能区，按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。围绕这一战略性思路，本课题在国家“十一五”规划纲要关于主体功能区概念和界定的基础之上，进一步进行拓展、深入的研究，着力于构建关于主体功能区划分及其分类政策的理论和方法体系。 一、我国主体功能区相关范畴的提出和内涵特征 主体功能区划是一项开拓性工作，国际上没有现成的理论和方法体系照搬，也不同于国内已有的各种区划和规划，与此相关的理论和方法的探讨空间很大。 1、主体功能区的提出和内涵 国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”并进一步对四类主体功能区界定为“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。” 主体功能区的基本内涵可以从以下几个方面理解：第一，主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求。第二，主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥。第三，主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力。第四，主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整。现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索。第五，主体功能区中的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。优化开发是指在加快经济社会发展的同时，更加注重经济增长的方式、质量和效益，实现又好又快的发展。重点开发并不是指所有方面都要重点开发，而是指重点开发那些维护区域主体功能的开发活动。限制开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，对开发的内容、方式和强度进行约束。禁止开发也不是指禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动。 2、主体功能区划的特征 主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元。主体功能区通过主体功能区划得以形成和落实，主体功能区划依靠主体功能区来支撑和体现。主体功能区划是一个包含划分原则、标准、层级、单元、方案等多方面内容的理论和方法体系，主要具有以下几个方面的特征：第一，基础性特征。主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。第二，综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。第三，战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略性方案。 3、主体功能区规划的特征 主体功能区规划是制定和实施主体功能区划方案的重要文本和依据，具有以下基本特征：第一，明确的时限性和阶段性。主体功能区规划一般具有明确的有效期限，并相应明确分阶段的目标、任务和工作重点。而且，主体功能区规划完成后，还要具体制定四类主体功能区各自的发展规划。第二，显著的针对性和可行性。主体功能区划很大程度上是一种战略性空间布局安排，比较注重理论和理念方面的支撑。而主体功能区规划则是对于国土空间的阶段性和目标性布局安排，更加强调技术方法、数据获取、实施主体、部门管理等具有针对性和可操作性方面的因素。第三，较强的指导性和约束性。主体功能区规划制定后需要报送国务院及政府有关部门审定通过，同时尽快制定有关法律法规有效保障规划的持