我国洪水保险制度框架设计及制度创新.doc

我国洪水保险制度框架设计及制度创新摘要：洪水保险是一项重要的非工程防洪措施。就国内外洪水保险发展的理论和实践进行了简要回顾，并以美国为例，对美国的洪水保险发展进程进行了较为详细的阐述，并通过对中美两国基本国情差异的比较分析，探寻适应中国国情的洪水风险防范措施和制度框架。研究认为，我国洪水保险的经营模式应实施政策性保险商业化运作的制度创新。在此基础上，为建立健全我国洪水保险制度提供理论支持和政策导向。 关键词：洪水保险；洪水风险管理；非工程防洪措施；框架设计；制度创新 中图分类号：F840.6　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2009)02－0035－07 洪水是由于过多的水泛滥而成，一场洪水可以发生在各种情况下，包括很大的降雨量以及蓄水库的爆满，具有极大的危险性和破坏力。我国的洪水灾害历来具有频率高、范围广、灾情重的特点。这从1998年长江、松花江，2003年夏季淮河全流域性洪灾，以及2007年夏重庆市区大规模洪灾可见一斑。洪灾依然是威胁人民生命和财产安全的最大自然灾害之一。每年的洪涝灾害均引起了大批的人员伤亡，财产损失更是难以估计。我们首先将对国内外洪水保险发展的理论和实践进行回顾，并以美国为例，对其洪水保险发展进程进行了较为详细的介绍，并通过对两国基本国情差异的比较分析，探寻适应我国国情的措施和制度，建立健全我国洪水保险制度。 一、国内外洪水保险理论和实践 任何制度的形成、发展都不是自在自为的，总是处在一定的历史背景之中，是特定时空政治、经济、文化、社会诸现象互动的结果。历史既是现实的过去，也是过去的现实。世界各国洪水保险制度的形成与发展都有着深刻的历史背景。 (一)国内洪水保险理论和实践 目前我国洪水保险尚处于积极探索阶段，并未全面推行。我们应以长远、发展的眼光来认识洪水保险，逐步推行洪水保险这一有效机制在一定区域，乃至最终在全国范围内全面推行。1993年水利部、民政部、财政部在总结江苏、安徽、广东三省的防洪资金的基础上，编写了《关于建设防洪基金的思考》一文和《防洪基金的实践与探讨》，对我国10多个省市防洪资金的建设方法作了总结，提出了一些建立防洪基金的基本构想。这些都是我国洪水风险管理的初步尝试。近年来，对于洪水保险的研究大致可以分为两类：第一类是对我国洪水保险可行性的研究，主要针对洪水保险的性质、可以发挥的作用等进行探讨；第二类表现为对于洪水保险基金，以及如何降低洪水保险风险的研究。 付湘、刘宁等(2003)认为，洪水保险有三个性质：国家对洪水保险实行政策性补贴、实行强制性的全国洪水保险计划、经营的非盈利性等。杨东华(1994)认为，国外经验表明，把洪水保险和洪泛区内管理结合起来，以洪水保险作为一种经济杠杆来调整和控制洪泛区的发展，是一项行之有效的管理手段。洪一平(1997)则初步提出洪水保险所保责任属非纯自然状态下的风险，这与普通保险有着根本的差别。同时指出，洪水保险的实施方式也不同于一般的自愿保险，而实施强制保险。程晓陶(2001)总结了我国洪水保险的运行模式：通用型洪水保险、定向型洪水保险、专向型洪水保险和政策型洪水保险，并就洪水保险在我国实施的可行性、必要性进行了较为系统的研究。并在总结江西洪水保险中出现的各种问题的基础上，分析了我国实施洪水保险的必要性，并对洪水保险的特点，以及实施方式进行了研究，对于我国洪水保险具有很强的指导意义(程晓陶，1999)。 对于防洪保险基金的研究，申屠善(1990)针对安徽省行蓄洪区，讨论了设立防洪基金、开展防洪保险的作用、基金的筹集、使用、管理和保险业务的开展等问题，并就实行法定的防洪保险提出了建议。杨民钦、邱绵茹(1999)建议国家有关部门开展对行蓄洪区防洪保险制度的研究，逐步推行跨流域乃至在全国范围内行蓄洪区的防洪保险试点，由中央和有关省、地、市、县均拿出一部分防洪基金来办保险，实行千家万户保一家，要求行蓄洪区群众按照规定无条件参加保险。李继清等(2001)较为详细的论述了防洪保险基金的性质、作用以及防洪基金的具体征收办法和计算方法。洪水灾害的频繁发生、损失额的不断增加、以及蓄滞洪区经济和社会的长期非理性发展，迫切要求我国探索一条减轻洪水损失之路。洪水保险作为一项重要的洪水风险管理的非工程措施，它的实施将对我国防洪减灾事业的发展产生重大的作用，它将改变我国现有的洪灾补偿救助机制，并最终成为推进我国防洪减灾战略的有力手段。 我国曾一度在淮河蓄滞洪区、防洪工程、农村财产等领域开展过洪水保险的试点。严格意义上讲，蓄滞洪区和农村财产保险实际上是一种政府与投保人共同建立的防洪互助基金。试点虽然取得了一些经验，但因在可行性方面存在诸多问题，以及受到国有保险公司向市场化经营转型的影响，基本上没能坚持下来。一次性赔