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新时期我国农村五保供养制度存在问题及完善对策[摘要]在构建和谐社会的大背景下，以及新农村建设和民政部“霞光计划”的推动下，我国各级地方政府高度重视农村五保供养和敬老院建设工作，纷纷提高供养标准和加强敬老院的建设力度，取得了很大的成绩。然而，我国农村五保供养制度仍然面临着一些问题，如，五保对象供养标准偏低、敬老院日常开支缺口大、敬老院建设存在资金缺口、一些地方过分强调集中供养率、存在“重建设、轻管理”现象等。通过借鉴广西五保村建设的经验，应强化政府职责，多部门多渠道投入资金；树立工作新理念，加强敬老院管理；培育慈善意识。动员全社会广泛参与；发展院办经济，以副补院；开展自费养老，收费补院，以促进我国五保供养制度的进一步完善。 [关键词]农村五保供养；敬老院；公共财政 [中图分类号]F810，453 [文献标识码]A [文章编号]1008-2670(2008)02-0017-04 党的十七大报告指出，加快推进以改善民生为重点的社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。因此，形成和谐社会人人共享的生动局面，必须保障农村五保供养对象的基本生活，让他们吃、穿、住、医、葬各方面没有后顾之忧。本文试就新时期农村五保供养制度存在的问题及完善对策进行研究。 一、我国农村五保供养制度存在的问题 国务院于2006年1月21日颁布的新《农村五保供养工作条例》(以下简称新《条例》)标志着五保供养经费由农村集体经济组织负担转变为列入财政预算，实现了五保供养从传统农民互助共济模式向现代社会保障模式的转变，我国广大的农村五保供养对象从此进入了公共财政的保障范围。通过调查，笔者发现，当前我国的农村五保供养面临如下一些问题： (一)五保对象供养标准仍然偏低 近年来，中央和地方各级政府高度重视农村五保供养工作，供养标准得到了不同程度的提高。据民政部公告77号显示，截至2006年11月30日，分散供养标准全国平均数由原来的每人每年1332元提高到了1691元，增加26.95％，集中供养标准由1844元提高到了2229元，增幅为21.88％。但与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比，当前的五保供养标准仍然偏低。鉴于分散供养对象除国家提供的保障资金外，尚有一定的其他经济来源无法统计，不便与农民人均纯收入和农民人均生活消费支出相比较，用集中供养标准进行分析比较更为合理。农民人均纯收入2006年全国平均为3587.04元，农民人均生活消费支出为2829.02元，集中供养标准全国平均2229元仅占前者的62.14％，占后者的78.79％。具体来说，2006年，全国仅有宁夏、贵州和甘肃等3个地区的五保集中供养标准占其农民人均纯收入的比例在80％以上，仅有宁夏、天津、贵州、新疆、甘肃、山西、安徽、吉林、浙江和辽宁等10个地区的集中供养标准占到其农民人均生活消费支出的80％。因此，与新《条例》规定的“供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”仍有差距。 (二)敬老院日常生活开支缺口大 根据我国五保供养制度，敬老院的开支主要是吃、穿、住、医、葬方面。其中，老人的疾病治疗与农村合作医疗和农村特困群众医疗救助制度相衔接(不含病人的护理费用)，老人的后事处理上，基本由各地民政部门主管的殡仪馆承担。即便如此，由于集中供养标准本身较低，加上物价上涨等因素，敬老院的日常开支捉襟见肘。 (三)敬老院建设存在资金缺口 民政部于2006年启动了“霞光计划”，提出了确保“十一五”末期能够基本解决农村五保对象的居住和供养需求，以适应新时期农村五保供养发展需要的目标。地方各级政府利用民政部门福利彩票公益金资助农村五保供养服务设施建设这一契机，纷纷加大了敬老院的建设力度，崭新、整洁的敬老院成为新农村一道亮丽的风景。但在敬老院建设过程中，由于基层政府财政紧张，各地为争取上级的资助，通过举债解决本级建设配套资金的现象较为突出。究其原因，一是社会参与程度低，敬老院建设主要是靠当地政府和民政部门的资金投入，鲜有社会捐赠；二是“霞光计划”资助标准偏低，并不包含对敬老院走廊、阳台、卫生间及厨房等配套建筑的补助，而水泥等建材价格和工人工资都上涨较快。 (四)少数地方过分强调集中供养率 毫无疑问，较高的五保集中供养率有利于现有敬老院资源的充分利用和优化，能够使人住的老人获得吃、穿、住、医、葬方面的全面保障，同时集体生活也能够使老人获得精神满足，充分体现出社会主义大家庭的温暖和党和政府对五保老人的关怀。在集中供养标准大幅提高和敬老院生活娱乐设施得到很大改进的今天，仍有老人不愿人住，原因有很多，如有些敬老院在位置、布局上确实欠合理，老人入住后生活上感到不便；当然也有老人自身的原因，如确有部分