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河南省城市化进程中失地农民问题探究摘要：近年来，河南省城市化进程发展迅猛，产生了大量的失地农民，对经济社会的可持续发展产生了广泛而深远的影响。作者通过对河南省失地农民状况的实地调查研究，分析了河南省失地农民的现状和存在的主要问题，提出了转变观念、完善法律法规体系、深化土地制度改革等保护失地农民合法利益的一系列政策和措施。 关键词：城市化进程；失地农民；土地制度 作者简介：张凤珍(1963－)女，河南三门峡人，经济学硕士，郑州大学教育学院副教授，主要从事经济理论与教育经济研究。 中图分类号：F127.61；F290　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2009)01－0071－04　收稿日期：2008－10－11 近年来，河南省城镇化进程不断加快，城市化建设在促进河南经济发展的同时，也带来了大量的失地农民。如何保护广大失地农民的合法权益，为他们寻找适当的出路，便成了当务之急。解决失地农民的就业和发展问题不仅有利于社会的稳定和国家的可持续发展，也有利于构建社会主义和谐社会和实现全面小康社会的目标。 一、河南省失地农民的抽样调查与分析 作为成员，我参加了河南省社科规划办《河南省城市化进程中失地农民发展模式与制度安排研究》课题组的调研究活动。从调查情况看，河南省失地农民的合法权益保护状况不容乐观，从某种程度上说，甚至十分令人担忧，主要表现在以下几个方面： (一)征地力度大，且呈上升趋势。据河南省国土资源厅统计，2001－2004年，全省每年征占耕地20.4万亩，约有20万农民失去口粮田。以郑州市为例，仅2005年1－7月份就消耗土地2500亩左右。据郑州市金水区不完全统计，截至2004年底，祭城镇就有18 000名农民失去土地，其中需要安置就业的达6 000人之多，其他地区也存在着类似情况。各种名目的开发区层出不穷，大量侵占农民的耕地。 (二)土地征用费过低，与市场价格相差过大。郑州市征用土地价格一般为2万元/亩，郑东新区为8万元/亩，即便如此，群众仍感到无法接受。按郑东新区CBD地块每亩80万元(2006年的价格)计算，土地增值收益为10倍。“低征高卖”获得的巨额利益大多装入了政府与开发商的口袋，农民从中只获得了很少一部分，而且还要为今后的生活、医疗、养老、孩子的教育等发愁，于是产生了强烈的被剥夺感，认为损害了他们的利益，把政府部门称为“土地贩子”。漯河市源汇区、卢氏县、辉县等地的农民普遍认为每亩万元左右的土地补偿费太低，而且有的还没有完全兑现到农民手中，因而上访不断。 (三)拆迁程序不符合法律程序。《土地管理法》第四十四条和《土地管理法实施条例》第二十条规定，征用基本农田，必须由国务院批准，地方人民政府无权审批。但许多地方政府在实施土地拆迁的过程中往往从地方利益出发，千方百计避开法律的规定。2003年3月，登封市人民政府以有批准的规划为借口，在未经过征用程序的前提下，对少林寺景区实施大规模拆迁整治，拆迁总面积达7万多平方米，擅自改变农村集体土地用途30年之久，将土地使用权变更为事实上的政府行使权。 (四)“以租代征”，侵害农民利益。政府出面“租用”农民的土地进行公共建设，这是近年来在一些地方悄悄兴起的新的政府用地方式。公共建设如修桥、建路、城市扩建等具有不可逆性，农民一旦出租土地就不可能再收回，这种租地行为一方面规避了国家农用地改为非农用地的法律规定，另一方面规避了依法进行征地补偿和安置，以及履行耕地占补平衡的法定义务。2004年，濮阳市政府为修建S101郑吴线濮阳城区段改建工程，“租用”王助、胡村两乡共1000余亩土地。又如焦作市修武县云台山风景区管理局向方庄镇政府所辖的韩庄村委会租用土地8000多亩，修建了一个所谓的“亚洲第一大停车场”。 (五)征地工作透明度不高，缺乏公平、公开和公正性。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，在征地过程中，地方政府和征地单位很少听取集体和村民的意见。从最初土地征用的认定，到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等等，统统都是政府和有关部门说了算。调查显示，26.7％的村干部明确表示土地征用方没有出示正式的土地批文，18.8％的被调查农户表示征用土地没有公示；许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度不够。郑州市二七区黄岗寺村的征地协议，就是村委会在村民毫不知情的情况下同嵩山南路开发建设指挥部签订的，至于多少钱一亩更是无从知晓。 (六)土地征用款管理和使用不当，监管乏力，贪污、挪用现象严重。调查显示，失地农民对补偿和安置费的发放表现出强烈的不信任。事实也证明，他们的担心并不是多余的。例如，在郑东新区