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治理框架下公民参与和发展路径 文：何艳玲 中山大学行政管理研究中心 副教授 中山大学政务学院城市治理与土地管理研究所副所长 发展公民参与公共事务管理的能力，形成以社区为中心的公民自主管理网络组织体系，是现代城市政府管理社会化的应有之义，是当代治理发展的目标内容之一。在这种新的发展模式下，发挥公民作为多中心主体之一的作用，推进公民积极地参与到公共事务的管理中，国家（政府）承担着重要的责任。 一、治理背景下的公民参与 从宏观层次看，全球化带来了严重的冲击，政府面临着前所未有的挑战。应对各种各样的挑战和棘手问题，单靠政府组织自身的能力和力量是远远不够的，需要通过多元主体的合作和支持，需要公民参与到公共事务管理中，并成视野广阔、资源整合的网络体系。 从中观层次看，首先，“政府与市场的角色需要被在投票箱以外的公民参与所补充。” 当代治理过程中，公民在参与公共事务方面所发挥的作用不再仅仅地停留在投票上，公民的角色超越了选择民意代表的投票者和政府公共物品的消费者。代议制民主的发展目前已经遇到了瓶颈，现代公民对他们选举出来的代表越来越表现出较少的恭顺和较少的满意，他们更愿意直接参与到治理过程。政府也因此面临着开辟更多公民参与的渠道与推进更广泛和更积极的公民参与的问题，以弥补“市场失灵”和“政府失败”的缺陷，弥补间接民主的不足，发挥公民的直接作用。其次，公民参与是对非选举产生的地方机构缺少应负责任的回应。这些非选举产生的机构没有正式的民主安排，可能是依靠秘密会议、信息封锁、垄断决策等方式在运作。因此，地方政府需要采取一些新的民主实践，扩大公民的参与，以缓和公民不满，提高政府运作的透明度、针对性和效益。再次，公民参与是地方治理开展的基础。地方治理强调分权化的制度设计和多元主体合作的治理模式，倡导公民参与网络建设，而且它贴近社会和公民生活，因此是公民参与地方公共政策过程、实现自主管理的理想试验场所。公民参与也顺理成章地成为地方治理的重要内容。 从微观层次看，公民参与能够培养公民的公民意识和行动能力，在根本上为政治参与的繁荣和参与文化的发展奠定基础。“在现代条件下，只有个人有机会直接参与地方层次的决策，才能实现对日常生活过程的真正控制。其次，而且更重要的是，在诸如工作地点这类地区中广泛的参与机会，会极大地改变国家政治的背景。个人将有多种机会学习资源生产和控制中的重要事务，这样，他们就能较好地判断国家问题，评判政治代表的表现，并在有机会的时候参与国家范围的决策。” 二、促进公民参与的路径 治理框架下对公民参与的促进，涉及到三个重要的议题。 （一）确定积极的公民资格 公民资格是指国家的正式成员地位和参与国家公共活动的身份条件。它由公民的权利和义务组成。公民的权利给公民提供能力和发展的机会，实现公民自我价值；公民的义务是公民回馈国家和社会、为共同利益作贡献的责任感和要求。在参与模式中，公民资格意味着共同体自治和参与，参与政治生活成为有意义的公民资格的标志。 在代议制民主下，代议制政府的形成是由公民与政府签订契约，由此委托政府来负责公共事务的管理。此时的公民资格是一个原始的、抽象的权威来源，实际上是让“代表”去代替公民行使公民资格的权利。就公民本身而言，其拥有的公民资格是消极的，并没有真正付诸实践。这里，虽然政府确立了公民的资格，但这是消极的公民资格。因此，巴伯也把代议制民主称为“弱势民主”，并通过对“强势民主”的论述在公共领域与私人领域之间建立了深刻的联系。强势民主是以创造性共识为基础的，此种意识是经过人们之间透过共同对话、做决策、一起工作而形成一致性意见。所以，强势民主的公民资格基础是经过动态的过程所创造出来的，在彼此认同、互动、参与的过程中容忍歧义、化解冲突，并寻求共同的价值目标。”在强势民主下，不是血缘、也不是契约把公民结合在一起，公民就是参与行动的实践主体。公民资格一方面赋予公民参与行动的意义与动力，另一方面也是通过这些行动来实践、检验公民资格的内涵。这就是“积极的公民资格”的内在涵义。奥斯特罗姆和斯凯克特在分析公民自主治理发展状况时认为：“在今天，我们必须重新界定公民的作用了。他们已经从政府服务被动的消费者变成了创造社区特定性格的积极的活动者。这说明公民已经成为其社区管理的一部分，他们承担着社区的责任，而不是把自己要么看作是孤立的地方政府服务的消费者，要么看作是政府对立或反对的力量。” 积极的公民资格改变了公民被动地接受管理和服务的消极参与者的角色，张扬着公民直接参与公民服务提供、积极承担一定公共事务管理责任的行动主体地位。在具有积极的公民资格的社会，公民的参与热情高涨，参与意识浓厚，参与能力也在日常不断的参与过程中得到锻炼和提高。因此，政府在推进公民参与发展的目标中，必须首先建立公民互动和平等参与的关系，拓展直接参与的渠道，形成公民面对公共问题