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高等教育契约管理：价值与局限 　　作者简介：卢威，厦门大学教育研究院博士后研究人员。（福建厦门/361005） 　　*本文系中国博士后科学基金面上资助项目（编号2016M592085）的研究成果之一。 　　摘要：新公共管理在西方国家推动了政府与大学关系的重构。一些国家在政校之间积极引入契约制度，政府通过签订契约的方式管理大学。这一新型政校关系模式对我国的借鉴意义在于，它有助于增进大学的办学自主权、提升大学改进绩效的主体性、促进大学发展的个性化与特色化。其局限则在于，大学办学绩效不易全方位测算，很多方面难以具体约定；另外，契约管理或将扩增学校层面的行政权力，不尽顺应大学治理改革方向。尽管如此，对于改革政校关系而言，推行契约管理仍是一个最不坏的选项，其实施有赖于三个制度要件：转变政府职能定位、完善大学法人制度和培育第三方评估机构。 　　关键词：现代大学制度；政府；大学；契约管理 　　1970年代末以来，伴随着宏观政治经济环境变化和高等教育内部矛盾凸显，“全世界的大学已经进入一个看不到尽头的令人感到混乱的时期。……高等教育丧失了它可能一度具有的稳定状态”[1]。在此背景下，全球范围内兴起了一场声势浩大的高等教育改革运动，一些发达国家积极探索管理大学的新方式，高等教育契约管理应运而生。这里的高等教育契约管理，专指“依据政府发布的高等教育发展规划，高校制定自身的发展目标和计划，通过协商机制与政府达成契约；根据契约规定，政府给予必要的政策与经济支持，并在一定周期内对高校进行考核评估，按照考核评估结果对高校予以激励”[2]。它的本质是目标管理，只不过目标并非由政府单方设定，而是政校双方协商的产物，基于此评估办学绩效、确定资源配置。协调大学与政府的关系，是我国建构现代大学制度的关键一环。有调查表明，较之传统的行政管制，大学领导偏向于认同高校自主和契约管理方式。[3]那么，高等教育契约管理有哪些借鉴价值？它又存在什么局限和问题？我国是否有必要建立这样的制度？对此展开深入探究，具有重要意义。 　　一、高等教育契约管理的域外实践 　　新公共管理是契约管理最重要的思想源泉。传统公共行政以韦伯的科层制为基础，普遍盛行于福利国家时代，其奉行的是一种理性化的、集权的管理方式。在新公共管理的倡导者看来，这种公共行政模式是僵化和低效的，也是过时的。要提高公共部门的效率和效能，就必须向私人部门汲取经验。新公共管理的内涵及特征主要包括：（1）向职业化管理转变；（2）标准与绩效测量；（3）产出控制；（4）单位的分散化；（5）竞争；（6）私人部门管理风格；（7）纪律与节约。[4]在新公共管理视域中，公共部门的绩效是可以通过一定标准进行测度的；且较之传统公共行政注重过程，它更加强调结果导向，主张严格的事后绩效评估与问责。在新公共管理运动中，西方国家高等教育体制发生了重大变革：一方面政府逐步解除管制，促使大学转向自主经营；另一方面则推行事后评估，跟踪办学绩效。盖伊?尼夫基于对西欧高等教育1986年至1988年新趋势的深入研究，指出“评估型政府”正在兴起，一种新兴的“事后评估”通过产出控制，取代了过程控制，并由此决定了资源的配置。他写道：“通过过程控制转向产出控制，从而使高等教育更趋于国家优先的领域，这是高等教育大众化以来高等教育政策领域最重要的发展之一。”[5] 　　在新公共管理兴起背景下，契约管理开始成为许多国家政府管理大学的政策工具。法国是对大学实施契约管理的典型国家。1983年，大学研究机构与教育部之间开始签订研究合同。[6]1984年《高等教育法》（萨瓦里法）获得通过，这部法律一方面提倡国家与地区、大学签订合同，以扩大地方和大学的自主权，另一方面设立大学评估全国委员会，加强评估和监督，从而提高高等教育质量。[7]依该法规定，大学可以根据所确定的教学与科研等发展目标，通过协商与国家签订多年合同，学校要承诺完成发展目标规定的任务，国家则保证提供相应的经费与人员编制。1990年开始，大学与国家签订4年合同的新型拨款模式普遍实行，合同内容包括教学与研究、大学生生活、国际合作等大学的全部领域。1994年起，这种合同被命名为“大学发展合同”。[8]到2005年，大学通过合同政策获得的资金达到获得资金总量的1/3，其中科研占50%，建筑和设施占20%，其他事项占30%。到了2007年，包括各类高校在内的204所大学与政府签订了合同。[9] 　　尽管政府通过契约管理大学是法国高等教育体制最鲜明的特色之一，但这种管理方式如今已被不少国家采用。同样地处欧洲大陆的德国从1997年开始，便在政府与大学之间引入了目标协定制度。迄今为止，德国16个联邦州都已在使用这一调控手段。作为政府与大学?p方共同商定的工作任务和发展目标，目标协定通常会涉及到以下几个方面：办学特色、教学