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山东省城乡建设用地中土地集约利用问题分析[摘要]：通过对山东省城市建设用地供需的分析，探讨城乡建设用地土地集约利用的诸多问题，并对国家针对土地集约利用而实施的城乡建设用地增减挂钩政策进行剖析，提出问题并提出对策。 [关键词]：山东省；城乡建设用地；土地集约利用 1．山东省城市化与建设用地需求 中国人多地少，耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界上22%的人口；人均耕地仅有1.38亩，不到世界平均水平的40%；优质耕地匮乏，后备土地资源严重不足。中国耕地保有量从19.5亿亩减到18.3亿亩，18亿亩耕地保有量的“红线“面临被突破的危险。 当前中国正处在城市化快速发展的时期，城镇建设必然要求扩大对土地资源的投入，不得不占用一些耕地，这是客观规律；而另一方面，土地利用粗放浪费，建设用地盲目扩张，违规违法用地还时有发生，这是现实状况。 山东省的城市化水平达到了46.10%，高于同期全国平均水平的2.2%，根据《山东省土地利用总体规划大纲（2006-2020年）》，2020年山东省城市水平将达到65%左右。根据相关研究，预测至2020年山东省社会总人口为9900万，“双栖”人口为1386万人。本着集约利用土地的原则，规划2020年城镇平均人均建设用地为100m2/人。“双栖”人口建设用地按0.7个标准“城市人口”计算。2020年城镇建设用地规模＝（9900×65%－1386）×100＋（1386×0.7）×100＝601920公顷。根据《全国土地利用总体规划纲要 （2006－2020年）》，国家下达给山东省2020年的城镇工矿用地指标为845000公顷。预测到2020年城镇建设用地面积占城镇工矿面积比重提高到60%。这样到2020年城镇建设用地面积为507000公顷。从以上分析看，现实的需求与国家下达的指标有94920公顷的差距。 2．山东省土地集约利用的现状 随着我国城镇化水平提高，农村向城镇聚集，产生的不是城镇建设用地增加、农村居民点用地减少的效果，而是城乡建设用地总量同步增长的弊病，致使耕地总量急剧下降。为了解决日益严峻的“吃饭与建设”之间的矛盾，国家提出了城乡建设用地增减挂钩试点工作。 2.1山东省土地利用的现状 根据2008年土地利用更新调查，全省土地总面积为1571.26万公顷。在土地总面积中，土地资源构成按土地利用类型分：耕地684.78万公顷，占43.58%；园地101.23万公顷，占6.44%；林地151.95万公顷，占9.67%；牧草地3.40万公顷，占0.22%；其他农用地209.39万公顷，占13.33%；居民点及工矿用地207.21万公顷，占13.19%；交通用地16.18万公顷，占1.03%；水利设施用地25.39万公顷，占1.62%；未利用地171.73万公顷，占10.93%，其中未利用土地97.88万公顷，占6.23%。从土地利用结构分布可以看出，居民点及工矿用地占第三位，其中农村居民点用地占到56.05%，用地偏高（图1）。 图12006年山东省土地资源构成图 2.2城乡建设用地现状 表1山东省历年村庄人口及用地变化 理论上，随着城镇化加快，大量农村人口进入城市，随着农村人口的减少，农村居民点的用地需求也应该减少，但是从历年用地和人口变化趋势来看（表1），村庄人口逐年递减，而农村居民点用地整体却呈现上升趋势。现状城市用地和镇区用地总体也呈现上升的趋势，而城镇化的总趋势应该表现为城镇总用地的增加和农村建设用地的减少，城乡建设用地的总规模下降，因此现状城乡建设用地总量持续增长是不符合城镇化的发展规律的。 2.3“城乡建设用地增减挂钩”政策 城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块与拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 城乡建设用地增减挂钩政策，正是眼下解决城市建设用地需求的最有效的方法，既可以将城镇建新地块有偿供地所得收益专项用于项目区内农村和基础设施建设，并通过农村建设用地整理优先支持农村集体发展生产，复垦增加的耕地或通过流转促进农业适度规模经营，还可以将城镇建新地块实行招标拍卖挂牌工地，支持城市发展用地。 因此，通过挂钩政策，能够从建新拆旧中杜绝浪费，闲置土地，有利推进“三个集中”，培育聚集效益和规模效益，降低基础设施及公共服务设施配套成本，提高单位土地投入产出水平。 3. 土地集约利用的问题分析 3.1城镇化不是让农村向城市供地 依据山东省现