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划拨土地使用权当属产权“误会”频发 2008年6月有关部门查处北方某市国有企业改制中土地违法案件一桩。案由是该国有企业在改制中，采用出让方式处置划拨土地使用权，该宗地的市场评估价约上亿元，但土地出让金却只缴了几千万。有关部门认为这造成国有资产的严重流失，所以要追究企业和有关部门的责任。而当案件征求国土资源部有关方面意见时才发现，原来企业缴纳的土地出让金数额是符合法律规定的。“违法”原是一场“误会”，查处也变成一场虚惊。 无独有偶，南方某省也传出消息：有关部门在进行土地出让金缴纳、使用情况审计时，也审计出某国有企业改制中缴纳土地出让金小于出让土地评估市场价、造成国有资产流失问题，也要追究相关机构人员的责任。后经确认，该企业缴纳土地出让金符合有关规定。人们这才长出一口气，悬着的心才落地。 记者了解到，近几年来，随着土地管理力度的加大，国土资源部与其他部门联合执法越来越多。同时，其他部门诸如审计、监察、财政等介入土地事务，进行监督、检查、审计的情况也越来越多。由于种种原因，“误会”与“虚惊”也时常发生，像上面所述的“案件”，每年都要发生几起或更多，一些“触目惊心”的国有资产流失数据，甚至被送到中央有关领导的案头上。 是什么原因造成每年发生如此多的“误会”?要解其中“味”，恐怕还要从国有企业改革说起。 土地参与国有企业改制：处置体系日渐完备 一般认为，国有企业改制以1998年为界，分前后两个大的阶段。1998年之前20年，国有企业改制基本上在“放权让利、放权搞活”、“机制转换”中徘徊，主要解决政企不分、产权不明和建立现代企业管理机制问题。这20年国有企业如同一匹深陷泥沼的老马，左冲右突难以走出困境。 或许人们依稀记得，1998年初，即将出任国务院总理的朱?基，向全国人民承诺了三件事：人民币不贬值；拉动内需、刺激经济；用三年时间让国有企业脱困。 “不论前面是地雷阵还是万丈深渊，我都将一往无前，义无反顾，鞠躬尽瘁，死而后已。”这段慷慨陈辞与其说是总理的改革决心，不如说是改革进程艰难的真实写照。这一年国有企业改革由抽丝式的“机制转换”转向了“改革、改组、改造”的快步进发。“民进国退”，一个前所未有的大胆尝试，中国企业所有制的格局为之一变，国有企业改革进入新的阶段。这个阶段中，对土地资产处置的要求也进入高潮。 不论是“放权搞活、机制转换”还是“国退民进”的改制重组，国有企业土地使用权如何处置，总是一道无法绕过的坎。 1992年国家出台的《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，被社会公认为土地参与企业改制的发端。之后的《关于到境外上市的股份制试点企业土地资产管理若干问题的通知》、《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》等文件，逐步明确了国有企业改制可以采取出让方式处置其使用的划拨土地使用权。 但土地真正全面参与企业改制，则是从1993年中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》开始。因为直到这时，中央才提出深化国有企业改革必须建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。产权清晰――这个市场经济的灵魂，终于被提上了改革日程，土地产权则是这“灵魂”的重要部分。按照市场经济要求和企业改制需要构建新的土地产权关系，成了国有企业改革的重要内容。 如何处置国有企业土地资产?其实，面对市场人们并没有更多的其他选择。道理似乎很简单：土地属于国有，而企业改后与国家的关系又不再是原计划经济时期的隶属关系，甚至不再是原来意义上的国有企业，而是股份制或兼有其他私有资本的企业，从而不能再无偿使用国有土地，而是必须在缴纳土地出让金或租金后才能取得土地使用权。 所以，土地参与企业改制伊始，就确立了以有偿为原则，以用途管制为基础的土地有偿使用制度。之后经过十几年的探索，逐步形成了包括出让、租赁、作价出资(入股)和授权经营等方式在内的改制企业划拨土地使用权处置政策体系； 出让，国家将国有土地使用权在一定年限内出让给改制企业，而改制企业在向国家支付土地使用权出让金后，可以取得出让土地使用权。 租赁，国家将国有土地出租给改制企业，改制企业与政府部门签订一定年期的土地租赁合同，并向出租人支付租金。 土地作价出资(入股)，即国家将一定年期的国有土地使用权作价，作为资本投入改制后的新设企业，该土地使用权由新设企业持有。土地使用权作价出资(入股)形成的国家股权。 授权经营，是政府将取得国家授权投资机构资格的企业集团(简称授权单位)改制所涉及的划拨土地使用权，在一定年期内授权其经营。企业集团可将其取得的授权经营土地使用权在其系统全资企业、控股企业和参股企业进行作价出资(入股)或出租。 保留划拨土地使用权，即有企业改制后，其使用的土地继续保