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新《规划纲要》是这样编成基本定位 (一)编制土地利用总体规划的目的 这轮土地利用总体规划修编主要有三个主要目的：一是统筹安排各类各业用地规模。主要是各类用地规模的合理安排和统筹协调。二是优化用地空间布局。主要包括：协调安排生产空间、生活空间、生态空间三类用地空间；构建环境友好、景观优美、生态和谐的城乡宜居环境；引导建设美好家园等。三是促进土地生态建设。提出充分发挥耕地的生产、生态双重功能。 (二)编制土地利用总体规划的作用 一是统筹各类各业用地，促进经济合理发展。主要是发展用地的构想和预安排。二是落实用途管制，促进节约集约。主要是用途管制制度在数量和空间上的体现。三是部署国土整治。促进人与自然和谐。提出改善生态环境和宜居家园的基础性措施。四是调控资源总量，促进宏观经济平稳运行。五是对经济运行的资源总体消耗量长期控制。 (三)新一轮规划修编的主要目标 一是耕地过快减少得到有效控制。守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。规划期内，确保15.60亿亩基本农田数量不减少、质量有提高。 二是土地利用结构得到不断优化。农用地保持基本稳定，建设用地得到有效控制，未利用地得到合理开发；城乡用地结构不断优化，城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩。城乡建设用地比例由三七开调整为四六开。 三是土地节约和集约利用水平得到显著提高。规划期间，单位建设用地二三产业产值年均提高6％以上，其中，“十一五”期间年均提高10％以上。 四是土地整理复垦开发全面推进。田水路林村综合整治和建设用地整理取得明显成效，新增工矿废弃地实现全面复垦，后备耕地资源得到适度开发。到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1710万亩和5500万亩。 五是土地退化与污染的防治取得明显成效。退耕还林还草成果得到进一步巩固，水土流失、土地荒漠化和“三化”草地治理取得明显进展，农用地特别是耕地污染的防治工作得到加强。 六是土地管理的制度化、法制化得到不断完善。土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理参与宏观调控的法律、经济、行政和技术等手段不断完善，土地管理效率和服务水平不断提高。 (四)新一轮规划的体系和编制重点 立足全国、省级、地市级、县级、乡镇级等五级规划体系，明确各级规划的作用和重点。全国规划和省级规划重点是用地规模控制，包括用地规模总量控制和用地规模的区域分配和分区管制；地市级和县级规划重点是空间布局，包括各类用地的空间布局和各类用地的结构、比例安排；乡镇级规划重点是落实土地用途管制，包括地块的用途管制及有关法定图则和规则。 (五)新一轮规划定住的原因 这一轮规划的定位主要因素是以下几个方面：第一，资源、环境、生态的约束。未来十几年，工业化、城镇化加快推进仍是主流，但发展的用地空间狭小，各类用地均呈紧张状态；在生物革命未取得突破的前提下，必须保住18亿亩耕地；同时环境自净能力、生态承载力已近极限。第二，国土空间规划的缺失。各地都有发展目标，但在发展空间上无整体安排；区域间在项目建设、产业布局、城乡形态上缺乏统筹，引发用地混乱。三，宏观调控的要求。要保障经济较快发展，一要平稳，二要可持续。 编制主要要求 (一)规划编制的指导方针 以保护耕地为前提。本轮规划修编将贯彻严格保护耕地的基本国策作为优先目标，不能实现耕地保护目标，规划就失去意义。 以控制建设用地为重点。建设用地是社会经济活动的主要载体，承载了国民经济的绝大部分财富，同时它也是各类用地矛盾最尖锐的地方，是各种矛盾集合点。 以节约和集约用地为核心。我国人口众多，人均土地少，各类用地都要节约集约利用，这不仅指建设用地，也包括农用地、耕地、林地、草地。节约集约用地是实现科学发展，最终解决用地矛盾的根本途径。 (二)规划编制的指导原则 新一轮土地利用总体规划的编制主要有以下四大指导原则：以统筹安排各类土地规模保障可持续发展能力；以转变土地利用方式促进经济增长方式转变；以优化配置土地利用布局促进城乡区域协调发展；以引导土地利用活动促进资源环境和谐统一；以合理安排土地利用时序促进社会经济健康发展。 (三)新一轮规划需解决的重大问题 这轮土地利用规划需要解决五大规划问题：一是加强耕地特别是基本农田的保护问题；二是促进节约和集约利用土地问题；三是优化城乡用地结构和布局问题；四是统筹区域土地利用问题；五是协调土地利用与生态环境建设问题。 规模控制的基础――指标体系 (一)刚性与弹性指标 约束性指标。规划期内不得突破的指标，共六项，分别是耕地保有量、基本农田面积、补充耕地义务量、