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中国大陆土地征收征用法治的问题与变革 　　【摘要】土地征收征用问题是当前中国大陆各界关注的焦点之一。由于法律规范的缺失和土地财政的驱动，客观上存在着征地范围过宽、程序不够规范、补偿标准偏低等问题，引发了大量社会矛盾。2004年修宪以后，地方政府的改革探索和十七届三中全会决定的出台，正在催化着大陆土地政策与法律的差序嬗变。建立城乡统一的土地市场，实现土地供给的双轨制，以及完善集体土地征收和国有土地征用的法律建构，将成为未来中国大陆土地征收征用法治变革的主流方向。 　　【关键词】集体土地征收；国有土地征用；土地供给双轨制 　　【正文】 　　近年来，随着政府经济建设过程中农村土地征收、城市房屋拆迁等案件的增加，土地纠纷已经成为中国大陆税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%，其中尤以征地补偿上访为最，占到土地纠纷总量的87%，成为诱发社会不稳定的重要因素。[①]改革现行土地征收征用制度，已经成为摆在中国大陆政府和学界面前的重大而急迫的课题。 　　一、现行土地征收、征用法治之解读 　　（一）关于农村集体土地征收 　　中国大陆没有专门的土地征收法，有关集体土地征收的法律规范具体体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中。根据上述立法的条款，中国大陆土地征收法治的主要内容是： 　　1.征收主体 　　所谓征收主体，是指享有征收权的审批机关。换句话说，在征收过程中，有权批准将集体土地转变为国有土地的机关就是征收主体。在中国大陆，土地征收主体有一个演变的过程。1953年11月5日政务院第一百九十二次政务会议通过的《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》规定，根据建设项目性质和征地规模，分别由中央人民政府政务院、大行政区委员会、省（市）人民政府和县人民政府批准。[②]1982 年5 月14 日国务院公布施行的《国家建设征用土地条例》规定，根据征地规模分别由国务院、省、自治区和县、市人民政府批准。[③]1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，历经1988年、1998年、2004年三次修改的现行《土地管理法》规定，征收土地的审批机关是国务院和省级人民政府。[④] 　　从大陆土地征收审批主体的演变看，土地征收权是一个向中央政府集中的过程。该制度变革的理论基础主要是基于耕地保护的需要及对地方政府的不信任，但结果却适得其反，不但未能起到保护耕地的作用，也未能实现中央政府和省级政府对土地征收权的实际控制。具体的表现就是违法征地、占而不用的现象成为常态。这是一个不得不认真反思的问题。 　　2.征收范围 　　毫无疑问，征收必须以公共利益的需要为前提。对此，各国宪法都有明确规定。中国大陆也不例外，根据宪法的规定，征收的范围也应当以公共利益需要为限。但值得指出的是，中国大陆《土地管理法》没有关于征收范围的限制，而是在该法第43条笼统规定，任何单位个人建设使用土地的，必须依法申请使用国有土地。根据这一描述，事实上形成了只要是建设使用土地，无论是公共利益需要，还是商业利益需要，都可以申请征收土地。实践中为了商业利益需要而征收集体土地的显现普遍存在。我们认为，这与土地管理法缺乏公共利益限制的条款是有关系的。[⑤] 　　3.征收、补偿程序 　　中国大陆《土地管理法》并无关于集体土地征收程序的清晰描述，有关集体土地的征收程序散见于《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律、法规中。地方国土部门在实践中大体遵循如下的步骤开展土地征收工作[⑥]： 　　1）由用地单位向分局提出用地申请，申请中要写明位置、面积、权属、用地单位的情况及用途等。 　　2）土地管理部门接到申请后，进行勘察，提出意见。 　　3）如果其符合土地利用总体规划，签批同意之后，由市勘测规划院进行勘测定界。（如搞开发或其它法律规定需有偿使用的项目同时进行地价评估） 　　4）提交有关材料。[⑦] 　　5）必备材料及图纸齐全后报市局，由市局申报省厅审批。 　　6）经有批准权的人民政府批复后，由分局向被征地的乡、村公告。 　　7）制定补偿方案。 　　8）补偿方案批准后，由土地部门进行公告。 　　9）实施补偿。 　　10）按面积进行现场划拨土地。 　　11）办理土地登记。 　　12）竣工后，用地单位提出验收申请，验收合格后，核发土地使用证。 　　4.补偿安置标准 　　根据《土地管理法》的规定，征收集体土地，补偿的范围主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中土地补偿费是最重要的补偿种类，标准是耕地的农业产值。安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的标准都是相关管理部门制定的。[⑧]应当说，无论是理论界和实务界都认为征地补偿注准应当提高。事实上，实践中为了减少征地矛盾，一些地方绕开法律规定，变相提高补偿标准的做法还是比较普遍的。 　　（