土地制度和土地政策：台湾与大陆的比较研究 - 夏潮基金会.pdf

土地制度和土地政策：台湾与大陆的比较研究 中国政法大学商学院 张弛 引言 2012 年五六月间，本人得到台湾夏潮基金会的资助，到台湾进行了为期一 个月的访学，对台湾的土地制问题进行了一些考察，并对两岸土地制度变迁的相 关问题进行一些比较研究。 两千年的华夏文明基本上是农耕文明。土地问题既是历朝历代和各个时期的 基本问题，也是今后建设和发展的关键问题。大陆改革开放由农村土地制度变革 发端，其后地权的细分、流转又支撑了工业化与城市化下的高速经济增长。但大 陆现行土地制度和土地政策存在根本性缺陷，正在成为阻碍经济发展和造成社会 不稳定的根源。而同一时期在海峡对岸进行的土地改革则相对彻底，不但稳固了 农业发展的基础，还较快地推动了农业现代化的步伐以及台湾工业化和城市化进 程。尽管台湾当前的土地政策也有备受岛内地政学者争议的部分，但经过60 年 的探索，总体上形成了一个在国土计划法统辖下的，从土地政策、土地行政、土 地法规、土地登记、土地税制、土地征收、土地金融、地价查估、土地重划、到 地籍测量和物业管理的全方位、多角度的土地制度安排。无论是政策层面还是实 践角度、无论从理念高度还是技术深度，都有值得大陆学习借鉴的长处。 本人的研究方向为制度经济学和法律经济学。鉴于学术背景的特长，自博士 研读期间本人便开始关注中国土地制度中土地使用权的变迁问题，博士论文《永 佃制的历史发展及法律实践》可谓是对大陆土地使用权变迁的历史研究成果，也 是本人研究该项目的起点。 近十年间，本人一直持续地参与大陆相关土地问题的专题研究和研讨，实时 关注本领域的最新学术进展和科研成果，也在大陆一些重要学术期刊中发表了若 干研究土地问题的论文。2006 年后，本人加入由大陆著名经济学家张曙光教授 主持的“城市化背景下土地产权的实施和保护”、“集体建设用地地权的实施和保 护――兼及‘小产权’房问题”以及“土地流转与农业现代化”三个大陆土地问 题的专项研究。2011 年初，由张教授主笔、本人参编的该系列研究成果《博弈： 地权的细分、实施和保护》在博源基金会的资助下得以付梓，可谓是对当前大陆 土地制度和政策创新的研究成果，也是本人该项研究的追踪深入阶段。 此行台湾，本人分别造访了位于桃园和市区的台湾土地改革纪念馆（后者为 财团法人），并与桃园馆林纪玫博士、市区馆长侯权峰博士就台湾土地改革历史 及现状进行了深入探讨。其间，本人还拜访了台湾中央研究院瞿宛文教授，获赠 关于台湾土地改革的一些珍贵资料。虽因台风及地震等自然灾害未得赴南部亲历 农地重划区考察，但仍就台湾土地制度变迁形成了更清晰更深入的认识，同时也 为本人进行两岸土地制度与政策比较研究提供了翔实的资料基础。 事实上，两岸土地改革的财产权利基础虽然不同，但是遇到的问题和困难却 颇有相似之处。因为土地制度的变迁核心不外乎围绕农地利用效率的提升、农产 1 品产量和质量的改变以及农业在国家经济中的角色和作用，而并非单纯的所有权 归属问题。两岸农地改革几乎同时起步，早期的“台湾经验”在国际社会得到公 认，而大陆土地改革却一波三折，并未能形成台湾由政府主导的完备土地制度框 架。由于台湾经济起飞早于大陆，其土地改革一直也进行得比较顺利，因而可为 大陆土地制度创新提供很多素材。其在农地释出 （大陆又称“土地流转”）、农地 重划 （大陆又称“土地整理”）、土地行政以及农会组织等层面的诸多政策、法律 及做法，对大陆有着重要的借鉴意义。 一、 大陆土地制度的变迁 从某种意义上说，漫长的中华帝国的发展史是一部围绕地权归属与分配而书 写的历史。西周以前的农业社会是以排他性公有产权为特征的，由于农民通过配 受公田的方式取得耕种国家土地的权利并履行缴纳税赋的义务，因而，租佃制最 早是在公有地权向私有土地制度转化的过程中萌芽的。到了秦朝，商鞅变法，“废 井田，开阡陌”，确立了土地私有与国家所有的双轨制之后，除了自耕农以外， 租佃制就成为农业的基本经营方式，也是土地所有者获得土地收益的基本途径。 此后，租佃制这种土地使用权和土地所有权相对分离的基本经济体制延续了几千 年。到20 世纪50 年代初以前，中国农村社会在土地私有制度基础上，维持着以 大量自耕农和佃农加上少数地主富农的基本经济形态