我国集体土地征收制度的构建 - 法学研究.pdf

　　我国集体土地征收制度的构建 王 克 稳  内容提要：与国有土地上房屋征收制度相比，构建我国集体土地征收制度所面临的 问题要复杂得多，阻力也大得多。现行集体土地征收是为实现和保障国家对建设用 地的垄断建立起来的。要缩小征地范围，将征地限缩在公共利益需要的范围内，必 须首先打破 “先征收、再出让”的国家垄断建设用地的供地模式，建立公益性建设 用地与经营性建设用地相分离的建设用地供应制度。现行的集体土地征收以集体土 地公有为逻辑起点，以国家利益至上为中心，以公权力为主导，制度设计上反映了 公权的至上与私权的虚化。要平衡土地征收中的公益与私益，必须打破失衡的公权 与私权配置机制，明确被征收人及其在土地征收中的基本权利，并为权利的行使提 供充分有效的救济与保障。 关键词：集体土地征收　公益性建设用地　集体经营性建设用地 　　我国的不动产征收由国有土地上房屋征收与集体土地及其附属物的征收构成。在 《国 有土地上房屋征收与补偿条例》发布实施后，加快构建集体土地征收与补偿制度成为共识。 国务院相关部门自２０１１年起就开始了 《集体土地征收与补偿条例》的起草工作，但我国土 地制度的复杂性使得立法陷入了停滞状态。集体土地征收制度的构建，除了立法本身需要 攻克的难题之外，还涉及诸多制度性障碍的清除与配套性制度的建设问题。 一、集体土地征收制度的构建需先修法再立法 　　集体土地征收立法停滞的主要原因之一，是现行土地制度对立法的掣肘。现行土地制 度所设定的集体土地征收及有关集体土地管制制度，构成了集体土地征收立法无法逾越的 制度性障碍。不消除这些制度性障碍，集体土地征收立法不仅无法实现 《中共中央关于全 苏州大学王健法学院、东吴公法与比较法研究所教授。 本文为江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目 “我国集体土地征收法律制度研究” （２０１２ＪＤＸＭ０１９）的阶 段性成果。 ·５６· 我国集体土地征收制度的构建 面深化改革若干重大问题的决定》（以下称 “全面深化改革决定”）所提出的 “缩小征地范 围”的改革目标，甚至会出现一立法就违法的状况。因此，集体土地征收立法，首先需要 通过修法清除现行土地法律制度中的制度性障碍。 　　 （一）我国土地征收制度的沿革 　　现代意义上的征收制度源于西方国家，意指国家通过公权力强制取得私人财产权的活 动。作为公权力对私有财产权的合法剥夺，征收受到严格的法律限制，包括必须得到法律 的授权，必须基于公共利益的需要，必须符合比例原则，必须遵守法定程序，必须有公平 的补偿等等。在这些限制性条件中，公共利益需要是征收行为合法性和正当性的前提和基 础。这种国家强制征收行为因此被称之为公益征收或公用征收，并被定义为 “行政主体为 了公共利益的目的，按照法定形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产所有 〔１〕 权和其他物权的程序”。 土地征收属于公益征收的范围，也是公益征收最主要的方面。 　　我国建国后的四部宪法都有关于土地征收的规定。其中，１９５４年宪法、１９８２年宪法将 “国家为了公共利益的需要”作为征收权的行使条件，但在具体的制度设计上，我国的土地 征收制度从一开始就不是以公共利益需要为基础构建的。 　　政务院１９５３年颁布的 《国家建设征用土地办法》是建国后第一部有关土地征收的立 〔２〕 法。 从该 “办法”第２条和第２０条所规定的征地目的与征地范围看，除了基于公共利 〔３〕 益的需要外，基于经营性项目建设需要，国家也可以实施土地征收。 １９５７年国务院对征 用土地办法进行修改，新修订的征用土地办法不但未根据 １９５４年宪法的规定修正征地目 的、缩小征地范围，反而进一步扩大了征地的适用范围，完全架空了宪法的规定。１９８２年 ５月 １４日国务院发布 《国家建设征用土地条例》，原征用土地办法被废止。从该 “条例” 第２条规定看，同样未将征地限制在公共利益需要的范围内。〔４〕 　　１９８６年土地管理法发布，《国家建设征用土地条例》废止，有关土地征收的制度被合 并规定到土地管理法中。在土地征收的目的方面，虽然土地管理法第 ２条第 ２款重复了 １９８