钢丝绳上跳舞，土地再开发的困境与出路 - 五合智库.pdf

钢丝绳上跳舞，土地再开发的困境与出路 五合智库 以北京奥运会、上海世博会等大型盛会的筹办，天津滨海新区等改革试验区的获批为标 志，中国已进入新一轮的城市建设高潮。与前一轮城市高速发展期不同的是，本轮城市发展 受到土地的高度制约，由于国家执行严格的耕地保护政策与开发区清理整顿，大规模圈地已 不可能，因此更多的是依靠对存量土地的再开发。目前大规模的土地再开发主要来源于旧城 改造与工业用地置换两类业务，相对于工业用地产权单一的性质，旧城改造因面对的主体广 泛，产权状况复杂，重建方案与成本都有很大的不确定性，成为城市土地再开发的最大难点 领域。在经济危机影响下，投资者对土地市场的判断不再那么乐观，改造项目也面临招商困 难土地流标的风险。而现有的城市拆迁补偿模式使城市改造项目背上沉重的资金压力，也降 低了土地再利用的效率。如何确保在城市化过程中土地结构能够优化升级，同时又积极稳妥 地推进改造项目的实施，寻找土地再开发新的发展思路，是本文将要探讨的问题。 土地再开发的现实困境 拆迁补偿成本高企，财务越来越困难 大部分城市经过前一轮的大规模城市建设与改造，市中心留下来的一些旧城改造项目都 是一些难啃的骨头。一方面由于市中心房价处于较高的水平，另一方面遗留项目建筑密度、 人口密度也更大，陡然为旧城改造增加了难度。而目前地方政府对于土地财政的依赖又不可 能在土地开发本身投入过多资金，也就是旧城改造的资金主要来源于开发商的投入。面对高 企的拆迁补偿成本与日益严峻的市场形势，开发商对此类项目也是有心无力。近年来在旧城 改造项目中用于拆迁安置的成本普遍占到了项目总投资的 50% 以上。塞外某旅游城市在原 行政中心地块出让中，由于政府不负担拆迁成本，而且地价较高，开发商在拆迁补偿与回迁 安置中背上了沉重负担，加上规划限高的影响，建筑容积率很难提升，以致整体规划几乎没 法做，项目也迟迟难以开工。改造成本的高企已成为旧城改造的最大难题。 表：部分旧城改造项目拆迁成本比例 项目总投资（亿元） 拆迁补偿（亿元） 拆迁成本所占比重 北京平安大道 21 17.6 83.8% 济南中心广场 11 7 63.6% 厦门鹭江道 2 1.38 68.2% 武汉汉阳旧城 17.4 9.2 52.9% 上海世茂滨江 47 22 46.8% 资料来源：五合智库收集整理 城市发展后劲不足，后拆迁时期靠什么来填充 许多城市认为低层建筑、旧建筑影响城市形象，尤其是对于市中心标志地段、主干道两 旁的建筑，如果不新、不亮丽，就一定要拆之而后快。殊不知，城市发展有其自身的规律， 过于强大的外来力量干扰会导致城市内部发展极不协调，也影响城市的可持续发展。北方某 人口大省新一届政府成立后在全省提出“三年大变样”行动计划，一场对危、旧、陋建筑的 拆除行动全面展开，部分城市一年的拆迁量超过过去三年的总和。行动不久该省就发现，大 面积城市拆迁带来了严重问题，一是安置房建设未跟上，大量拆迁居民无法安置；二是原计 划在拆迁地块上新建公共设施由于缺乏资金无法实施，同时由于开发商不看好市场，土地出 让没法进行或者项目不能开工，结果规划图上一栋栋漂亮的建筑变成了难看的大坑，成为城 市无法抹去的伤痕。 对于欠发达城市来讲，如果没有产业发展的支撑，寄望于通过拆迁来实现城市面貌的更 新只能是一厢情愿。在拆迁改造前，一定要考虑这座城市未来建设容量，经济发展能不能支 持众多购物中心、高档住宅、商务办公项目的需求。像上述北方省份，过早的拆迁行动必将 导致城市发展承受土地浪费、形象受损的阵痛。 规划合理性有待探讨，是不是拆了重建就能解决问题 计划经济时代的城市规划在城市普遍面临产业转型、中心城区退二进三的背景下显得越 来