县级深化综合财政预算 编制执行改革模式探析.doc

县级深化综合财政预算 编制执行改革模式探析县级财政财力与中央、省部级财政财力不可比拟，存在其基层财政的特殊性。县级财力主要靠本级财政收入，而本级财政收入中不少一部分来源于本级预算外资金收入。实行综合财政预算，简言之就是实行预算内外资金统一计划，统筹安排。预算外收入的预算再分配，必然牵动部门（单位）（以下简称部门）的利益，涉及面广，工作难度大。因此，预算编制执行容易挫伤执收部门的工作积极性，或流于形式，两者都往往难以达到真正意义上的综合财政预算的目的。 一、县级综合财政预算编制执行问题浅析 县级综合财政预算编制执行实践中不科学、不规范或流于形式的现象屡见不鲜，但归纳起来主要有下列几种类型： 1、按财政预算内拨款的保障程度，确定预算外资金的政府调控资金比例。这种方式是按照早期历史上所谓的“全额拨款、差额拨款、自收自支”预算部门划分为标志，分别确定不同的预算外资金政府调控比例，一般观点认为：自收自支部门的预算外资金政府调控比例最小；差额拨款部门的预算外资金政府调控比例适中；全额拨款部门的预算外资金政府调控比例最大。其理由是财政预算内拨款的保障程度越少，部门预算外收入的预算支出就应当越多，反之亦然。 2、按组织收入规模，确定预算外资金政府调控资金目标。这种方式主要是针对组织预算外资金收入大户，每年下达预算外资金政府调控硬性指标，短收不补，超收多用。持这种观点的做法随意性大，一般不论其理由所在。 3、按财政预算内拨款和预算外资金综合考虑，测算部门结余资金倒计预算外资金政府调控比例。这种方式是根据财政预算内拨款和预算外资金收入预算，减去按照人员经费定额和公用业务标准总和支出预算，再将得出的差额即收支结余倒算出所占预算外资金收入预算的比重，并以此为依据对各部门组织的预算外资金收入按核定的比例实行政府调控，预算执行中财政按比例扣除预算外资金政府调控部分后再安排部门的预算支出。持这种观点者认为方法合理、简便易行。 显而易见，上述各类型的预算编制执行方法均缺乏科学性。尤其是前两种类型，不仅没有考虑部门之间的特点和实际，更重要的是根本就没有把财政预算内外资金统筹安排，导致部门之间贫富不均现象仍然突出，政府调控手段不合理、不到位。第二种类型还容易变相助长“创收”歪风，导致乱收滥罚不良后果。第三种类型虽然形式上接近综合财政预算优于前两者，但这种方式下预算执行中一般不考虑政策、市场因素影响收支增减的变化情况，仍然没有解决预算部门的诸多实际问题。 二、龙南县深化综合财政预算编制执行改革模式初探 为了改变那种对预算外资金收入实施单纯的财政管理和政府调控办法的状况，龙南县成立了综合财政预算改革小组。经过深入调研、考察学习，在充分论证的基础上，紧紧围绕建立公共财政目标，积极转变理财观念，于2003年对全县行政事业单位全面深化综合财政预算改革。 1、统筹管理，强化编制目的 按照“两块资金、统一计划、收支统管、综合平衡”的财政预算管理体制，根据各部门性质、职能和工作量等情况，合理核定预算收入基数和预算支出定额标准，实行财政内外资金统筹安排，通过编制综合财政预算，确保各项事业正常运转需要，改变部门分配不公现象，增强政府调控能力。 2、科学分类，简化编制方法 纳入综合财政预算编制范围的部门分为两大类。第一类为无职能性规费和财政性预算外资金收入的全额预算内拨款的部门；第二类为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章组织预算内外资金收入（即非税收入，下同）的部门。 “综合财政预算”顾名思义就是预算外资金统筹安排。因此，按照这种分类设置，综合财政预算编制的着力点就应该是第二类部门。而第一类部门存在少量的非税收入，采取简化编制忽略不计，预算执行中可逐个核定业务成本，这里不作探讨，本文围绕的主要是针对第二类部门而言。 3、资金分项，界定一般收入 各部门组织的非税收入中，有些是政府性基金，有些是指定用途的专项收入。这些资金收入应列入项目预算单独列编，在此也不作深入探讨。值得说明的是，除此之外的非税收入，笔者暂且称其为“一般预算收入”，一方面以便与“一般预算支出”相对应，另一方面有利于展开后面所述问题的讨论。 4、收支合规，适度政府调控 所谓收支合规，是指在采用零基预算支出的前提下，实行组织收入定量化、人员经费标准化、公用经费定额化和专项经费顶目化的预算管理方案。在部门组织收入的测算中，要充分考虑并逐项核定服务经营、证照、税费等业务成本，单列综合业务成本支出预算。在综合预算内外财力收支的基础上，进一步达到“全额管理、核定收支、差额调控、综合平衡”的要求。在预算执行中，非税收入和预算支出如遇政策、市场因素导致的增减变化，通过上报、审核、批准等预算执行计划调整程序予