全球视角的大坝发展趋势与中国的公共政策调整.docVIP

　　全球视角的大坝发展趋势与中国的公共政策调整|第1 　 二、如何认识国际反坝运动 国际反坝运动的推动力量主要是一些国际环保和人权组织，这些组织及活动的参与者主要有三类人：一是一些深受水利工程影响的受害者，特别是被迫迁移而又没有安顿好的移民；二是一些忧世忧民的环保主义者；三是一些同情或支持上述两类人的政治家和社会活动家。尽管国际反坝运动的声势越来越大，总体上只是代表了一种“民间立场”，目前仅得到部分发达国家官方的支持，大多数发展中国家的政府对其持否定态度。例如，世界水坝委员会报告发表后，受到许多非政府组织和一些国际机构的欢迎，同时遭到大多数政府和水坝公司的反对。世界银行在贷款国政府的压力下，拒绝实施该报告提出的任何建议。 随着国际反坝思潮不断渗入中国，国内有关方面从20世纪90年代起不断给予了回应，而且观点基本一致，即认为反坝运动主要是发达国家的事情，发达国家由于水电开发接近饱和，出于保护生态环境的需要而反对大坝，发展中国家水电开发率低，经济发展需要能源和水资源，要满足电力和供水需求，不修大坝不现实。某些著名水利专家的回应更为直接，提出“发展中国家不能因噎废食”，“中国人民不允许江河自由奔流”，“中国仍然要建更多的大坝”。 应当承认，国际反坝运动的出现，正如国内某些人士指出的，与发达国家所处的发展阶段和国情条件有关，对大坝的忧虑确有“富裕病”的嫌疑。某些极端的反坝组织，譬如国际反坝委员会（ICALD），其宗旨是“反对一切水坝”，这就是环保主义走向了极端。但是同时也应当看到，反坝运动是20世纪80年代以来，在全球可持续发展的思潮中诞生的一种新生事物，有其进步的一面，其认识和要求包含了很多合理性的因素，值得认真甄别和借鉴。反坝运动向世人传递了许多重要的信号，这些信息过去长期为人们不知或忽视，至少包括以下重要方面。 第一，水坝常未能达到预期的经济效益。在世界水坝委员会考察的项目中，发电低于预期值的水电站占一半以上，70%项目未能达到供水目标，有一半项目提供的灌溉水不足；在防洪方面，大坝虽然增强了抵御一般洪水的能力，却由于给人以错误的安全感，反而加大洪灾损失，或降低下游防御较大洪水的能力；此外，水坝平均成本超支56%，50%的水坝建设期拖延一年或更长时间。更为重要的是，通常大坝运行50～100年后，就会因淤满和老化面临退役，世界范围内每年1%的水库淤满报废，而拆坝需要高额的投入，这部分成本在建坝的时候总是不被考虑的。世界水坝委员会的报告认为，几乎所有的水坝计划书都高估了水库的使用寿命及工程效益，大部分水坝都不能达到其预期目的。 第二，大坝伴随的社会成本被大大低估。全球约有4 000～8 000万人口因建造水坝而异地变迁，其中很大一部分人口依然贫困或陷入贫困。其他受工程影响失去生计、或生存条件恶化的人口，同样规模巨大，且很少能够获得补偿。可以说，水坝把效益给了富人，而穷人承担成本，面临着社会分配不公平的诘难，也是导致社会不安定的因素之一。 第三，大坝的环境影响比人们业已认识到的还要大。人们较早认识到，大坝导致河流生态系统破坏，带来诸如水质恶化、渔业资源退化、生物多样性减少、河口地区生态退化等影响。新近的研究证明，水坝（特别是热带地区的大型水坝）由于大量淹没植被而排放温室气体，某些情况下水库排出的温室气体，甚至等于或超过同等装机容量燃煤发电厂的排放量。此外，大坝造成的环境影响具有长期性、累积性和不可逆性，很多影响至今还不能为人们认识，可以说是风险很高的“环境试验”。 第四，人们通常高估补救大坝负面影响的能力。水坝的设计思想是趋利避害，传统上认为，大坝带来的很多负面影响，可以通过补救措施得以减轻或消除。但是已有的水坝运营实践表明，由于水坝环境影响的预测和防范困难性，补救措施只是局部的，而且收效非常有限。例如，世界水坝委员会研究发现，在考察的87个已建工程中，只有23.2%的水坝制订了减轻环境影响的规划，在47项采取措施减轻环境影响的工程中，只有19.7%的措施是成功的，40.9%的措施是失败的。 第五，现行水坝决策过程的“安全阀”——“环境影响评价制度”，被实践证明经常是失灵的。理论上，通过对大坝可能造成的环境影响进行完整评估，可以作为该工程是否可行的决策依据。不幸的是，实践中政府和大坝建设者，很多情况下将该制度作为对已经决定要建的工程的“橡皮图章”来使用。此外，水坝为腐败提供温床，政府官员、筑坝公司和开发银行对水坝项目的偏爱，排斥了更经济有效的其他项目，特别是小型的和分散的能源和水利项目。 上述各个方面，是从全球既有水坝建设实践中，归纳总结出的经验性教训。虽然特定水坝的经济、社会和环境影响千差万别，需要根据具体情况具体分析，有许多已建水坝被实践证明是非常成功的，带来的利益显然远远高于损失，但是就整体而言，上述几个方面揭示了人