政治行政二分法基本内涵与理论价值.docVIP

政治—行政二分法的基本内涵与理论价值 政治行政二分原则作为公共行政学一个里程碑式的理论，一直以来被公认为是现代公共行政的逻辑起点，开创了西方公共行政学研究的先河。 政治与行政二分的理论意义在于将行政管理研究独立于政治领域，从而使得行政学成为一门独立的学科成为可能；行政管理活动也从一种统治视角逐步地转变到一种管理视角。至此，政治行政二分法也就实现了自己的历史使命。因此，政治行政二分法的“二分”前提是政治和行政机构分设、职能分离，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全地分离，所以，价值中立是有限度的。而且，在实践过程中，政治与行政二分使政府管理系统获得了自主发展的制度空间，并由此建立了一个高效合理的政府管理模式。 政治与行政二分法的内涵 （一）背景 17—18 世纪，欧洲主要国家的公民社会发展地相当成熟，整个社会出现了巨大的分化现象。到了 19 世纪末期，资本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力的飞速发展推动了经济和社会的快速进步，使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来了一系列的社会问题。这使得政府不得不进行积极干预社会公共事务，所以政府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员的数量急速增加。此时，也迫切需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是，政治与行政二分理论便应运而生。一种理论的产生也离不开政治土壤。多党制便是政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。多党政治是竞争性的政治，政党通过竞争性选举来获得掌权的机会。于是，在政治领域中的这些竞争往往会促使社会分化为不同的利益对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常会走向非理性化，因而给社会带来不稳定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不安。因此，政治与行政相分离是不得已而做出的选择。 （二）演进 政治与行政二分法的历程是很难准确追溯到其源头的。在某种意义上，整个近代社会政治的发展都是朝着政治与行政二分的方向前进的。 首先是德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说：“国家在一定社会秩序条件下是个人人格主体，具有心理学上的意志和活动，分别表现为宪政和行政。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自于宪政。” 随后政治学家J·K·布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为，一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动”。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。这就很明确地告诉我们，政治活动和行政活动存在着严格的区分界限，二者虽然彼此关联但更有区别，所以不能简单地把它们混为一谈。 政治与行政二分的问题被正式提出来则是由威尔逊作出的。1887年，威尔逊发表了公共行政学领域的开山之作——《行政研究》，他认为：第一，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；第二，要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；第三，国家的权利主要是掌握在决定政治的议会和执行行政的行政部门手里，因此，从结构上上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的；第四，一个良好的政府应有两大支柱。尽管《行政学之研究》并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但其拟定了行政学的内涵，因而奠定了行政学的基础。 古德诺最著名有代表性的名著是 1900 年出版的《政治与行政：对政府的研究》一书，是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的影响。古德诺是行政学的奠基人之一， 他对政治与行政二分法做了系统的阐述：传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已，主张否定立法，司法，行政的三分法，而取而代之以政治与行政的两分法；行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不能使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率，使用方法或技术的标准；为了提高行政效率，最好将政府的因素和政治权利等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务管在政治上的中立。古德诺指出：在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的执行和国家意志的表达功能。 二、威尔逊与古德诺的对比 对于政治与行政二分法的内容我们主要从威尔逊和古德诺的著作思想中加以概括总结。 （一）威尔逊的主要行政思想 第一，将政府管理行为作为专门学科进行研究。威尔逊所处的时代，资本主义已进入全