“河长制”：持续创新何以可能 - 江苏省社科联.pdfVIP

“河长制”：持续创新何以可能 “河长制”：持续创新何以可能 ——基于政策文本和改革实践的双维度分析 周建国 熊 烨 内容提要 《关于全面推行河长制的意见》的通过预示着“河长制”从地方政府制度创新上升为全国性 水治理方略。通过对不同层级“河长制”政策文本的内容分析和江苏河长制实践的观察两种途径审视当前 的“河长制”治水之能与变革之道，可以发现“河长制”改革通过职能的垂直整合、政府注意力的转换、问责 “倒逼”协作实现了河湖治理绩效的提升，但却需要弥合危机制度设计与常规河湖治理的裂痕，解决“责任发 包”的责任困境、组织逻辑困境、体制外力量吸纳不足等问题。“河长制”作为一项制度创新需要不断的再创 新、再提升。深化“河长制”改革需要变“责任发包”为“责任链”，夯实组织基础，强化制度供给，动员多方力 量，优化政策工具组合。 关键词 河长制 政策文本 改革实践 治水 周建国，南京大学政府管理学院教授 210023 熊 烨，南京大学政府管理学院博士生 210023 2016年10月11日，习近平总书记主持召开的深改组第28次会议通过了《关于全面推行河长制的 意见》。这预示着“河长制”从地方政府制度创新上升为全国性水环境治理方略，也预示着“河长制”从 一项应对危机的水环境治理制度向着常规化、长效化发展演进。所谓“河长制”，简而言之，是指由地 方党政主要负责人兼任“河长”，负责辖区内河流的水污染治理和水质保护。较之于过去的领导督办 制、环保问责制，“河长制”改革具有更加丰富的内涵，它的目标定位不局限于问责层面，而是以问责助 力水治理制度的系统变革，是一场涉及职能分工整合、治理主体格局变迁、组织再造、政策工具调整的 系统性变革。由于职能分离、部门壁垒、管理碎片化、协作失败是我国水治理长期以来面临的难题，因 此在水资源危机、环境问题凸显的今天，完善水治理体系，保障国家水安全十分紧迫。 与政府和媒体的积极倡导不同，学术界对“河长制”的反响不一。从现有的知网文献来看，大多 数学者对“河长制”持“一分为二”的态度，在看到“河长制”的优点的同时开始反思其缺陷。王书明、 蔡萌萌认为河长制具有职责归属明确、职权清晰、提高治污效率优点的同时也存在诸多制度缺陷， · ·2017/4江苏社会科学 38 社会热点问题研究 [1] 如无法根除委托—代理问题，存在利益合谋风险，忽视社会力量，对河长的问责困难等 。任敏认为 “河长制”生成的是一种新型的混合型权威依托的等级制协同模式，短期提高了协同效率，但面临着 [2] “能力困境”、“组织逻辑困境”、“责任困境”的挑战 。然而，整体而言，当前针对“河长制”的实证研 究十分匮乏，随着河长制改革的不断发展，“河长制”的绩效逻辑和制度困境等方面还有待深入探 索。我们依托《江苏省“河长制”探索经验总结和推进策略研究》课题，对江苏省徐州、无锡、泰州、南 通等多个地级市开展实地调研，通过与省、市、县、乡镇“河长制”工作人员的访谈与座谈，以及对实 施“河长制”的流域居民的问卷调查，收集了大量一手资料。基于此我们试图对“河长制”的改革做 多维度的审视和深度的发掘，为前瞻性把握“河长制”改革的方向提供参考。 一、河长制的肇始与扩散 早在2007年，无锡市政府为应对“太湖蓝藻”而创立“河长制”，其在改善河湖生态环境上的成 效受到社会各界的广泛关注，一些地方政府纷纷效 表1 全境推行“河长制”的省份 仿，并在全国扩散。来自水利部的数据显示，北京、 政策 人均水资源量 人均水资 天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西、海南等8省市党 省份 实施年份 区域 （立方米/每人）源量排名 江苏