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村民自治与个体权利救济 [1] 日期：2008年7月20日 | 来源：公法评论 | 国公网 HYPERLINK javascript:void(0); 纠错补充 | HYPERLINK javascript:void(0); 建议投诉 | HYPERLINK javascript:void(0); 书签收藏 本文首发于罗豪才（主编）：《行政法学论丛》，第五卷，北京：法律出版社，2001年。 ????目次 ????一．什幺救济 ????（一）村民自治组织的历史，法定职责及运作程序 ????（二）纠纷背后的制度缺失 ????（三）民事诉讼，行政裁决和人大监督 ????二．行政诉讼：模糊的法律空间 ????（一）??行政诉讼：最不坏的选择 ????（二）??法院的管辖权与村民自治 ????（三）??模糊的形式标准 ????（四）??反思行政主体理论 ????三.??中间讨论：实质标准 ????（一）??公共权力论到公务标准 ????（二）??“公共职能”标准 ????（三）??村民自治：“公共职能”标准的运用 ????四．相关问题的讨论 ????（一）??对村民自治的法律监控 ????（二）??关注法院 ????（三）??合法性审查和合理性审查 ????（四）??基本观念和理论创新 ????五．结论 ????如果仔细阅读一下西方近代以来的法律史，我们不难发现，各种各样的程序设计以及宪政法治理论，背后都有着对权力从根本上的恐惧和不信任，不论这种权力是由君主，贵族还是由平民来掌握。从这一点出发，法治的基本目的被认定为控制公共权力，保护公民权利。对于一个中国这样一个后发展国家来说，要将社会生活纳入法治的轨道，迫切需要对公共权力的制约。如何以规则和程序界定并制约公共权力，一直是法学家的任务，也是从其它学科角度出发难以完成的任务。但在至今方兴未艾的“村民自治”研究热中，我们并没有听到多少来自法学界的声音。更难听到这样的追问：村民自治组织的权力与个体的权利之间存在什幺关系？如果个体权利受到侵犯，正式的制度又如何给予救济？ ????事实上，这一问题在1998年底通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》（下简称《村组法》）中就已经潜伏下来。《村组法》第5条规定了乡镇政府和村委会之间是指导关系而非领导关系，而这两个词语都不是严格意义上的法律术语，其意义非常模糊，因而我们无法确知乡镇政府能在多大范围内监督村委会的运作；《村组法》第20条规定：村规民约、村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律法规和国家的政策相抵触，但这个否定性的规定并没有说明：当这种情况发生时，通过什幺样的程序来解决问题；从总体上看，《村组法》对于个体权利在受到村委会权力侵犯时如何获得救济，并没有清楚的规定。但这并非仅仅是立法者的疏忽，在很大程度上，是由于农村问题的复杂性。本文试图以一种同情的理解的态度，深入探讨对村民自治组织的权力监督和对个体的权利救济问题。我们无意通过个人的理性设计来解决问题，毋宁说，是通过对程序和规则的探讨，使我们更深地理解问题本身。 ????一．??为什幺救济 ????（一）村民自治组织的历史，法定职责及运作程序 ????首先应当界定说明一下“村民委员会”和“村民自治组织”之间的联系和区别。村民自治组织是由某一个地域范围内（一般是“行政村”范围内）全体村民组成的自治体，在机构设置上，包括村委会，村民大会，村民代表大会，村民小组和临时的村民选举委员会。按照《村组法》的规定，村民委员会由3—7人组成，通过直接民主选举产生。由于《村组法》主要是对村民委员会进行授权，所以本文在讨论对村民自治组织的监督时，主要讨论对村委会的监督。 ????从村民自治的历史来看，这一制度是农民的自发创造和国家强制性制度变迁[2]相结合的产物。80年代初，农村实行家庭联产承包责任制以后，人民公社时期的管理体制已经失去经济支撑，进而导致严重的“失范”局面。如何重建农村基层社会的秩序成为一个突出的问题。1981年，在广西宜山，罗城一带群众自发组织了我国首批村民委员会，并迅速改变了当地的社会秩序混乱的状态，引起了国家领导层的高度关注。1982年宪法规定了村民自治制度，将村民委员会界定为基层群众性自治组织。1987年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，标志着村民自治在中国的发展进入一个“强制性制度变迁”阶段，国家成为村民自治制度的主要供给者，但与此同时广大农民也在不断的实践中推进了制度的进一步发展，创造了诸如村民代表会议制度，“海选”制度等多种村民自治的具体制度，但当时在全国范围内除村委会之外，还存在村公所，管理区等不同的基层管理形式。1998年全国人大常委会通过并颁布的《中华人民共和国村民委员会