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浅谈规范性文件备案审查监督的几个问题 □ 徐 平 　 根据立法法和监督法的有关规定，福建省十届人大常委会先后通过了《福建省地方政府规章备案审查规定》和《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》两个具体规范规范性文件备案审查的地方性法规。笔者结合福建省地方立法情况，试就规范性文件备案审查的有关问题做些初步探讨。 一、关于规范性文件备案审查的含义 规范性文件备案审查，首先遇到的一个问题就是什么是规范性文件？哪些规范性文件需要备案审查？关于规范性文件的含义，法学词典的解释是：法律文件的一种。国家机关在职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则的文件；是法律规范的表现形式，具有法律规范的一般约束力；由于国家机关的权限不同，它们发布的规范性文件也具有不同的法律效力。我们从以上规范性文件的释义可以看出：（1）规范性文件的制定机关是国家机关；（2）国家机关制定的规范性文件必须在其职权范围之内；（3）规范性文件是一种要求人们普遍遵守的行为规则，具有法律规范的一般约束力或称普遍约束力；（4）由于制定机关的权限不同，规范性文件也具有不同的法律效力。因此，我们所说的法律意义上的规范性文件，既不同于机关、企业事业单位制定的仅对内部职工发生效力的规章制度，也不同于行业协会、学术团体、自治组织等制定的仅对会员、成员发生效力的章程、规约。监督法第五章对规范性文件的监督作了总的规定。什么是监督法所调整的规范性文件呢？从该章规定看，需要备案审查的规范性文件的范围较广，具体包括以下三种类型： （1）行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。根据监督法第二十八条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案、审查和撤销，依照立法法的有关规定办理。”根据立法法第八十九条规定：“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：（一）行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；（二）省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；（三）自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；（四）部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；（五）根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。”立法法第九十二条还规定：“对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例、规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接受备案的机关规定。” 为此，全国人大常委会委员长会议通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，国务院制定了《法规规章备案条例》。2005年7月29日，福建省十届人大常委会第十八次会议通过了《福建省地方政府规章备案审查规定》，对本省地方政府规章的备案审查作了具体规定。 （2）监督法第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”地方各级人大常委会对这种规范性文件的监督，实际上在地方组织法第四十四条中已有原则规定：县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议，撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。监督法将这种规范性文件列入备案审查范围，有利于地方人大常委会更好地开展这方面监督，但监督法并没有就此作出十分明确具体的规定，而是在一个原则规定的基础上授权省级地方人大常委会参照立法法的有关规定作出具体规定。根据监督法的这一授权规定，2007年11月30日，福建省人大常委会制定了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》（以下简称“规定”）。 （3）监督法第三十一条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，我们通常称为司法解释。对司法解释进行备案审查，监督法明确规定属于全国人大常委会的监督职权。为加强对司法解释的备案审查工作，全国人大常委会委员长会议专门制定了《司法解释备案审查工作程序》。 规范性文件的备案审查，实际上包括两个法律行为：一是备案；