公共治理学科发展的背景和特征.docVIP

　　公共治理学科发展的背景和特征 面向21世纪的政策必须充分考虑公共部分治理（公共管）的背景与趋势，把它放在公共治理的大视野中加以考虑，这有助于把握政策科学发展的未来取向，拓宽政策科学的研究主题，引进新的研究，加快政策科学的知识创新。 　　　　　　一、公共政策学的缘起 政策科学又称政策、公共政策（学）和政策研究，是二战后在西方（主要是美国）的思想库和大学兴起的一个全新的跨学科、性的研究领域。它的出现被视为“当代公共行政学的最重要的发展”、当代学的“一次最重大的突破”以及当代西方科学领域的一次革命性变化。政策科学的迅速成长以及它对各国政府政策制定和社会发展所产生的巨大，使它成为各国政界和学界共同关注的学科。现在政策科学已构成当代公共治理学乃至整个社会科学中的一个极为重要而富有活力的部分。 一般以为，“政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦尔首先提出的。早在1943年的一个备忘录中，他就提到了“政策科学”的概念，而这一概念在出版物中的首次出现则是他与卡普兰在1950年合著的《权力和社会：政治研究的框架》一书。1951年，拉斯韦尔在与拉纳合编的《政策科学：范围和方法的新近发展》一书特别是拉斯韦尔本人所写的“政策方向”一文中，首次对社会科学中的政策研究方向，即政策科学的对象、性质和发展方向作出规定，奠定了政策科学发展的基础，成了政策科学诞生的标志，拉斯韦尔因此成为“政策科学的奠基人”；政策科学作为一个独立学科的形成，则是60年代末、70年代初的事，它以德洛尔的政策科学“三部曲”——《公共政策制定检讨》（1968）、《政策科学构想》（1971）和《政策科学进展》（1971）的出版为代表，这些著作构成政策科学发展的第二里程碑。“政策分析”一词则是美国经济学家和政治学家林德布洛姆首先提出的。他在1958年发表了“政策分析”一文，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析类型。在西方中，“政策科学”与“政策分析”两个概念的关系颇为复杂，有的学者将两者当作同义词使用；有的学者将它们加以区别，用“政治科学”作为一个总的学科领域名称，夸大它的跨学科、综合性特征，而将“政策分析”看作政策科学的一个分支，夸大政策分析作为社会科学领域中的一个应用性学科的特征。 　　　　2.新公共行政学和政策 在60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府治理新范式的出现。但是没有终极取代传统的公共行政学而成为公共治理研究的主导范式。新公共行政学学派的代表作是《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》（1971），它以公平为核心，因而拒尽了传统公共行政学的一系列基本观点，尤其是－行政二分法和官僚体制；它夸大政治与行政的连续性以及行政治理与价值的关联，并寻求具有灵活性的行政组织结构。因此，分权、权力下放、项目治理、组织、责任扩大、冲突和顾客至上成为新公共治理组织的一些基本概念。新公共行政学夸大以“公平”为核心，实际上是一种***的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔顿·麦迪逊等人在《联邦党人》以及托克维尔在《论美国***》中所表达的***行政理论具有明显的师承关系。 与此同时，西方公共治理研究领域出现了另一个更深刻、更广泛的趋势，这就是政策科学或政策分析途径的兴起。针对传统公共行政学过分夸大的组织结构（官僚体制）的研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端，政策科学的倡导者主张一门以政策制定系统和政策过程作为研究对象，并以端正发展方向，改善公共决策系统和进步政策质量为目标的新学科，从而形成了政策科学研究的新范式。 拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学范式因自身的局限性而在70年代以后的发展中碰到了一些困难：一是将政策科学当作一种同一的社会科学（即它既整合多种学科的知识和，又超越了它们之上），这造成了在科学共同体中建立共叫的困难，包括在规定研究范围边界、建立学科理论体系和形成特有的研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统，端君子类社会的发展方向，回避各国的政治制度和意识形态的差别和对立，因此被斥为“披着科学外衣的意识形态”；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，而忽视了对政策过程的其他环节特别是政策执行和评估的研究。（德洛尔在《公共政策制定检讨》中将政策过程划分为元政策制定、政策制定和后政策制定）。 这些困难一直困扰着政策科学后来的发展。 在80年代中期，题目仍未得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中检查了政策科学的近二、三十年的发展，提出政策科学需要在14个方面加以突破，包括提供关于政策制定和政策科学的和智力的理解；增加和比较的观点，真实地处理政策实际；寻求宏观理论；政策范式批判；探讨宏观政策创新；研究元政