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　　摘要：行政法最主要、最基本的调整对象是行政 　　摘要：行政法最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的社会关系。但如何调整这种关系，如何在行政法的秩序框架内规定行政主体与行政相对人的权利义务关系，长期存在争议。本文根据近百年来，行政法的演革和不同和同一国家的不同历史时期，将行政法的理论归纳为三种不同的学说，即：管理论说、控权论说和平衡论说，并对这三种学说作了简要评述。 　　关键词：行政法；管理论说；控权论说；平衡论说 　　行政法最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对人的关系。亦即行政机关与行政管理相对方的权利义务关系是行政法得以存在的基本关系。但是，行政法应如何调整此种关系，如何在行政法的秩序框架内规定行政主体与行政相对人的权利义务，是行政法诞生至今的百年发展演变中，始终存有争议的命题。世界各国的行政法学者，依据本国法治的演革，结合本国国情，在相互学习相互借鉴、理论争论和观念碰撞中，根据各自的学术视野概括了三种有代表性的学说。即：管理论说、控权论说和平衡论说。 　　一、管理论说管理论说的代表是前苏联、东欧社会主义国家和实行计划经济时期的我国。管理论说认为国家行政机关是管理主体，行政管理相对人是行政机关的管理对象，是客体，不能成为与其平等的行政法主体。该说强调国家行政的管理与被管理、命令与服从、指挥和执行。第一，管理论说不从理论上将国家行政管理与行政法作严格界分。前苏联《苏维埃行政法》将国家行政管理的概念定义为：苏维埃国家管理是苏维埃国家机关依据法律和为了执行法律而进行的执行和指挥活动，是经常地、实际地履行国家职能的活动。第二，突出行政法在保障国家和社会公共利益方面的作用，弱化对公民权利的保障。前苏联行政法理论一般认为：行政法作为一种概念范畴，就是管理法，更确切地说，就是国家管理法。管理主体对管理对象的这种影响（是指影响人们行为的社会管理的一种形式）是借助于行政法规范来实现的。保加利亚行政法学者斯泰诺夫认为：行政法学像任何其他法律学一样，不能是不问政治的，它是为我国统治阶级和劳动农民结成统一联盟的工人阶级服务的。作为基础的上层建筑，行政法本身又对基础产生影响，加速我们的发展速度，促进我国社会主义建设的迅速发展，保证国家的安全和独立。行政法调整方法是以多数人意志不平等为前提，一方当事人以自己的意志加于另一方当事人，使另一方的意志服从自己的意志。在国家管理机关和管理对象（企业、事业单位和组织）之间，国家管理机关和公民之间、上级管理机关和下级管理机关之间的相互关系上均属这种情况。在行政法律关系中，一方当事人常被赋予国家政权权限：它可以作出管理决定，可以对另一方当事人的行动实行国家监督，在法律规定的场合，可以对另一方适用强制措施。上世纪年代我国行政法理论认为：行政法也不例外，也是统治阶级意志和根本利益的体现。它是统治阶级管理国家和巩固阶级专政服务的重要手段之一。第三，行政法关注的重点是行政组织法和行政作用法。在苏联，行政法是指调整国家行政管理过程中形成的各种社会关系的法律。其主要内容包括行政机关的结构和职权、行政管理活动的形式和方法、公职人员以及与行政管理机关发生关系的公民和社会组织的权利和义务等。行政法使国家法规范中所确定的原则能具体适用于国家行政管理领域中的各种关系。在前苏联的行政法论着中还进一步认为：行政法规定编制经济和社会发展计划、分配物资、制定价格、运用科学技术进步的程序；规定国家企事业单位、组织的建立、变更和撤销以及确定和改变它们从属关系的程序等。 　　它不仅适用于行政机关的行政行为，同时也适用行政相对人的行政行为。行政管理学则研究行政一般、行政领导、行政组织、行政法规、行政决策、人事行政、行政沟通、行政控制、机关行政、行政效率等。侧重点不同。行政管理学重点解决行政效率问题，兼顾公正。而行政法学旨在解决行政法律行为的法律效率。属性不同。行政管理概念属于行政学研究内容，而行政法的概念属于行政法学的研究内容。 　　管理论说的管理与被管理、命令与服从、指挥与执行，是计划经济时期的营造物，具有历史的局限性。该说服务于无产阶级夺取政权，巩固阶级专政，建设新社会的需要。更多地从政治角度研究行政法的性质和功能，忽略行政法规制政府依法行政的特殊作用，将行政法作为保障行政机关权利主体和行政相对方义务主体的理论依据。行政机关与其相对一方在法律地位和权利义务上的这种不平等，决定了管理论说缺乏持久的学说生命力。管理论说逐渐退出行政法，始于《行政诉讼法》的颁行，随后《行政复议条例》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》陆续出台，保障公民权利、强调行政程序对国家行政机关的制约作用，日益受到行政法学界的关注。管理论说的行政法是统治阶级意志和根本利益的体现，是为统治阶级管理国家和巩固阶级专政服务的重要手段的观点，很难解释上述新的行政法理论的作用