第11章 审计机关组织模式、规制俘获与审计效果.doc

第十一章　审计机关组织模式、规制俘获和审计效果 【内容摘要】从审计权力纵向配置和横向配置视角出发，审计机关组织模式有两种，一是纵向集权/横向集中模式，二是纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制，以规制经济学基础，建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计“四权分离”模式。本文的分析表明，国家审计规制俘获有可能发生，纵向集权/横向集中模式下，审计主体被俘获的可能性较大，在纵向集权/横向分割模式下，审计主体被俘获的可能性降低。通过将审计立项权、审计查证权、审计审理权、审计执行权进行横向分割，具有解决信息不对称、权力分割和权力监督三方面的效果，通过这三个效果的发挥，发挥了审计规制俘获阻止的功能。湘潭市审计局推行审计权“四分离”组织模式实现了从纵向集权/横向集中模式向纵向集权/横向分割模式的转换，从而大大降低了审计规制俘获，并提高了审计效果。 【关键词】纵向集权，横向集中，横向分割，规制俘获，审计效果 一、引言 审计机关审计难、处理难、落实审计决定难的问题普遍存在。针对这些问题有不少的理论研究，提出了审计处理权进一步规范的具体措施和解决审计处理难的种种对策（孙富军，2001；庞明茂，2002；覃卫群，2003；宋常，胡家俊，陈宋生，2006；喻采平，2010；郑石桥，尹平，2010）。在理论研究的同时，一些地方审计机关探索从审计机关组织再造这个路径来解决审计难、处理难、落实审计决定难的问题。审计机关组织模式主要是纵向集权/横向集中模式，少数审计机关实行了纵向集权/横向分割模式。本文将国家审计作为审计规制，以规制经济学理论基础，建立一个解释两种组织模式下的审计效果之差别的理论架构，并用这个理论架构来分析湘潭市审计局的审计“四权分离”模式。本文随后的内容安排如下：首先是制度背景，介绍我国审计机关现行的主要组织模式；其次是以规制俘获及其阻止的一般理论为基础，建立一个解释权力纵向集权/横向集中模式和纵向集权/横向分割模式下的审计效果之差别的理论架构；然后是湘潭市审计局的审计“四权分离”模式的案例分析；最后是结论和启示。 二、制度背景：审计机关组织模式 组织设计的本质是权力配置，包括纵向权力配置和横向权力配置（刘松博，胡威，2006；彭新武，2008）。一般来说，审计权力包括五种：立项权，取证权，审核权，处理权，结果公开权，处理执行权。立项权是指确定审计项目，即选择被审计单位的权力，取证权是编制审计方案和收集审计证据的权力，审核权是对审计方案和审计证据进行审核的权力，处理权是对审计发现的问题做出处理处罚决定的权力，结果公开权是对审计发现的问题及处理处罚决定是否对外公开的权力，处理执行权是执行审计处理处罚决定的权力。上述这些权力，在审计机关内部，需要在纵向和横向进行配置。从纵向来说，审计机关划分为审计机关领导班子和职能部门两个层级。所谓权力纵向配置，主要是指各种审计权力在审计机关领导班子和职能部门之间的分配，如果审计机关领导班子分配的权力较多，则是纵向集权，如果职能部门配置权力较多，则是纵向分权。从横向来说，主要表现为配置给职能部门的权力在各部门之间的配置。一般来说，职能部门可以分为四类：综合部门（或计划部门），业务部门，法规部门，执行部门。综合部门（或计划部门）负责综合业务，其中包括审计计划的汇总编制和下达，业务部门负责审计准备、审计实施和实施终结的主要工作，法规部门负责审核和审理，执行部门负责审计决定的执行。横向权力配置是指配置给全部职能部门的权力如何在各部门之间进行分配，如果审计权力主要分配在较少的几个部门，称为横向集中，如果分配在较多的部门，则称为横向分割。所以，将纵向权力配置和横向权力配置结合起来，从逻辑上来说，审计机关的组织模式有四种，如表1所示。从现实状况来说，审计机关基于审计风险控制的需要，一般实行纵向集权，所以，C和D两种模式在现实生活中较少，存在的审计组织有A和B两种类型。 表1　审计机关组织模式 项目 横向权力配置 集权 分权 纵向权力配置 集权 A模式：集权/集中 B模式：集权/分割 分权 C模式：分权/集中 D模式：分权/分割 下面，我们对A和B两种组织模式做进一步的分析。A模式是纵向集权和横向集中并存，这种模式是目前审计机关的主要组织模式。在这种模式下，分配给职能部门的权力，主要集中在业务部门，其他部门只起辅助作用。这种模式下，各种审计权力的配置情况如表2所示。这种模式的主要特点是审计权力横向配置时，主要偏向于业务部门，这个部门对审计项目立项有重要影响，基本独有取证权和执行权，没有专门的执行部门。B模式是纵向集权而横向分割，目前，有少数审计机关采用这种模式。这种模式下，分配给职能部门的审计权分割配置给了不同的职能部门，各种审计权力的配置情况如表3所示。在