生态保护红线的理论基础、实践意义及管控体系构建.pdfVIP

生态保护红线的理论基础、实践意义与管控体系构建 赵成美 山东财经大学 经济学院， 山东 济南 250014 摘要：生态红线的理论基础是可持续发展理论，以及处于可持续发展理论核 心的承载力理论。生态红线管理是生态文明制度建设的关键步骤，可以使发展的 可持续性和代际公平得到更为切实的保证，并能使自然科学与经济科学、技术手 段与经济手段获致更好的结合。完整的生态红线管控体系，应该是一个包含技术 手段、法律手段、行政手段、经济手段和宣教手段在内的综合体系，五种手段构 成一个有机的整体，缺一不可。 关键词：生态保护红线；理论基础；承载力；实践意义；管控体系 为强化生态保护，2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国 发[2011]35号）明确提出，要在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、 脆弱区等区域划定生态红线，这是“生态红线”概念首次出现在我国国务院文件 中。党的十八届三中全会进一步把生态红线提升到生态文明制度建设的高度，生 态红线划设的研究和试点工作也得到很多积极成果并在不同水平上渐次展开。那 么，什么是生态红线？生态红线思想的理论基础是什么？相对于之前的环境管理 模式，生态红线管理的意义和优点在哪里？生态红线的管控体系又该如何构建？ 本文将就这些问题作一简要探讨。 一、生态保护红线及其理论基础 1. 什么是生态保护红线 生态保护红线，是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展、保 障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效 利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值，具体包括生态 功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线，可简称为生态功能红线、 环境质量红线和资源利用红线。其中，生态功能红线是指对维护自然生态系统服 务、保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、 脆弱区等区域划定的最小生态保护空间；环境质量红线是指为维护人居环境与人 1 体健康的基本需要，必须严格执行的最低环境管理限值；资源利用红线是指为促 进资源能源节约，保障能源、水、土地等资源安全利用和高效利用的最高或最低 [1] 要求 。 从上述释义不难看出，生态保护红线就是经济发展所应遵守的生态安全底 线。生态与经济的矛盾，表现为生态供给与经济需求的矛盾，人口规模和经济活 动规模的扩大，需要越来越多的资源供应和越来越大的垃圾填埋场，这必然导致 经济社会对自然生态的越来越强烈的干预，并由此引发资源紧张、环境污染、生 态系统服务的数量和质量下降等问题。因此，在越来越严峻的生态安全形势下， 划定生态保护红线，确保为经济社会的持续发展提供足够的生态、资源和环境支 撑，就成为一项十分紧迫的任务。 2.生态红线的理论基础 生态红线思想古已有之，很早人们就有关于生态红线的朴素认识。但作为一 种具有战略意义的管理思想，其产生的直接背景则是可持续发展理论，以及处于 可持续发展理论核心的承载力理论。 1991年，世界自然保护同盟（IUCN）、联合国环境规划署（UNEP）以及世界 自然基金会（WWF）提出一个可持续发展的定义，该定义是这样表述的：可持续 发展就是“在生存于不超出维持生态系统涵容能力之情况下，改善人类的生活品 质”[2]①。该定义把不突破生态系统涵容能力作为可持续发展的必要条件和重要 显性标志，这与生态红线的底线思维是完全契合的。 上述定义中的“生态系统涵容能力”就是自然承载力概念。承载力原本是一 个物理学概念，本意是指物体在不产生任何破坏时所能承受的最大负荷，具有力 的量纲。在被引入到生态和社会经济分析领域后，承载力概念的内涵不断得到拓 展。具体来说，承载力包括资源承载力、环境承载力和生态承载力等一系列范畴。 其中资源承载力是指在可预见的时期内，利用当地的能源和其他自然资源，以及 智力、技术条件等，在与其社会文化准则相符的物质生活水平下，所能持续供养 的人口数量（资源承载力又可细分为土地资源承载力、水资源承载力和矿产资源 承载力等）；环境承载力，也称环境容量，是指环境系统所能承受的人类排放污 ① 此处不使用 1987 年布伦特兰委员会给出的可持续发展的定义（即：可持续发展是满足当代人的需要而又 不损害后代人满足其需