影响《安全生产法》实施体制性因素及对策思路.doc

影响《安全生产法》实施体制性因素及对策思路《安全生产法》实施已一周年了，它的实施对规范各类生产经营单位及其从业人员的安全生产行为，依法强化安全生产监管，有力制裁生产违法行为，有效减少和预防各种生产安全事故，保障人民生命财产安全，促进经济发展和维护社会稳定发挥了重要的作用。但由于多方面因素的影响，《安全生产法》在一些地方实施的效果并不令人满意，有些地方还只是处于实施准备阶段，并没有进行具体的执法。在众多的影响因素中，体制性因素的影响最为突出，必须引起有关方面的高度重视，因为这一因素的影响是长期、全面、重要甚至是关键的，直接关系到《安全生产法》能否顺利实施并发挥应有的作用。一级地方政府、一个部门、一个单位根本无力消除这一因素的影响。因此，对《安全生产法》实施过程中的体制性影响因素进行全面、深入的分析，并采取有效的措施加以解决，就显得尤为迫切和必要。 体制性因素包括安全生产监管组织体系架构、职能定位、运行机制、管理格局、机构设置等内容。就各地的现状及实践看，上述因素对《安全生产法》实施的影响突出表现在五个方面： (一)现有安全生产监管体制对安全生产综合监管部门的职能定位不尽清晰，直接影响了《安全生产法》实施的公正性。《安全生产法》第九条规定县以上各级政府负责安全生产监督管理部门承担安全生产综合监管职能，但并没有明确综合监管主要应监管哪些内容。在《安全生产法》大量的条款中，除了少数几个地方再提及“负责安全生产监督管理的部门”外，其余地方均提“负有安全生产职责的部门”，这样，实际上又把负责安全生产综合监管的部门摆进了负有安全生产监督职责的部门之列，没有将综合监管与专门部门的专项监管之间应有的职责分工层次区分开来。在各级安全生产监督管理部门的三定方案中，安全生产监督管理部门的职能大致可分为三个层次：第一个层次是监察执法，主要是矿山安全方面的工作；第二个层次是监督与协调，主要是监督负有安全生产监管职责的专门部门管理的安全工作，同时行使各级政府安委会办公室的日常工作职能；第三个层次是管理、指导没有行业管理部门的工业商贸企业的安全监管与指导工作，这一块工作理论上由各级地方政府负责，但安全生产监督管理机构是政府或经贸综合部门的一个机构，自然必须承担这一工作。第一、第二层次属于执法、监督职能，是“裁判员”的职能，第三层次属于经济社会管理职能，是“运动员”和“教练员”的职能。再从安全生产工作格局的变化看，原来我国的安全生产工作格局是“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”，根据安全生产工作面临的新情况，现在提出要着力构建的格局是：“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”。两者相比不难看出，原来承担安全生产综合监管职能的劳动部门对安全生产工作主要定位在行使“国家监察”职能上，而在新的格局中则将负责安全生产综合监管的安全生产监督管理部门主要定位在行使“部门依法监管”的职能上，显然对安全生产工作综合监管、监督、监察的色彩显得更虚、更淡。可见，目前的安全生产监管机构实际上是一个集监察、监督、管理、指导职能于一身，兼具“裁判员”、“运动员”和“教练员”身份的机构，在《安全生产法》的实施中，既要管理又要监督，既要监督别人又要监督自己，很难处在一种超脱、中立、公正的地位，必然大大影响执法的公正性。 (二)分块负责的安全生产监管模式客观上增加了安全生产工作中的“内耗”，极大地影响了《安全生产法》实施的统一性。目前我国的安全生产监管采取的是分块负责的模式，即安全生产监督管理部门负责安全生产的综合管理和矿山、危险化学品的监管工作，质量与技术监督部门负责锅炉、压力容器等四种特种设备的安全监察，劳动和社会保障部门负责女工、未成年工人保护、工时保护及工伤鉴定等，卫生部门负责职业病防治的监督管理。相关部门在监管过程中，部分职能交叉引发了不少的问题，最令人头痛的是各部门都依据自己系统的有关规定开展检查、检测、培训等，造成重复检查、重复检测、重复培训，这种政出多门的状况让生产经营单位无所适从、苦不堪言，也导致了相关部门之间的摩擦和矛盾日益明显和公开化，工作中的内耗增大。《安全生产法》第九十四条关于“本法规定的行政处罚，由负责安全生产监督管理的部门决定……”的规定，确立了负责安全生产监督管理的部门的综合执法地位，但同时，在《安全生产法》中对众多“负有安全生产监督管理职责的部门”如何开展安全生产监督管理、行使职责也做了明确具体的规定，这样，其他众多“负有安全生产监督管理职责的部门”实际上也可以依据《安全生产法》的规定开展执法活动，由于这些部门并不是《安全生产法》所规定的行政处罚的决定部门，在对同一性质的安全生产违法行为实施处罚时，这些部门只能以有关专门法律法规的规定作为执法依据，由此可能出现这样的情况，即不同执法部门所