国家级开发区人大机构设置概况考察胡弘弘.pdfVIP

人大制度研究 开发区的健康成长，既要遵守经济发展的规律，也要符合法治的一般精神和基本的 政治制度。 国家级开发区人大机构设置概况考察 □ 胡弘弘 张 磊 开发区这一概念最初发端于行政管理学，法律 端倪： 对开发区的定义和内涵尚未明确。目前开发区主要 被认为是指在城市或其他有开发前景的区域，划出 一定范围，经政府科学规划论证和严格审批、实行特 [1] 殊体制和特殊政策的开放开发区域 。各类各级开 发区的功能定位和价值目标有很大的差异，其中以 经济技术开发区和高新技术产业开发区最为典型， 其数量多、分布广、对社会的贡献大、区域影响力明 [2] 显 。而且，由于近年来两类开发区出现政策交叉、 从这个图表中我们可以看出，在我国216个（国 区域叠加的趋势，所以，本文中所研究的国家级开发 家级经济技术开发区128个和国家级高新技术开发 [4] 区包括国家级的经济技术开发区和高新技术产业开 区88个）国家级开发区中，采用管委会主导模式、 发区，但对两者暂不加细分统一作为国家级开发区。 公司营运模式将近80%，此类开发区还没有相应的 尽管开发区在经济方面甚至是综合领域的建设 人大机构，更不用说建立完善的人大制度，而且已经 卓有成效，但是人大机构的设置却比较多样甚至比 建立人大制度的开发区刚刚达到开发区总数的 较混乱。2010年12月一部分国家级开发区在江苏 10%。本文拟对不同模式开发区中人大机构的设置 省无锡市召开人大工作联席会议以探讨开发区的人 概况做一个考察，以便进一步研究人大制度的实践 大建设问题，这说明人大制度建设问题已开始困扰 发展。 实务方面。人民代表大会大制度是我国的根本政治 一、管委会主导模式[5] 制度，人大机构是一个地方权力机关的必要配置，也 从中央批准地方设立开发区伊始，管委会即在 是地方制度中的一项重要的政治要素。近年来，全 开发区的发展建设中居于主导地位，而且在相当长 国开发区尤其是发展比较成熟的国家级开发区开始 的一段时间内只受其设立政府的垂直领导，并无相 重视人大工作，并逐步在开发区内建立人大制度，但 应的人大机构。一般来说，我国行政区均是先由选 是数量还是极少的。目前我国216个国家级开发区 民选举产生一级人大，然后再由该人大选举产生一 [3] 中，人大机构设置的现状可以从下表 初步统计看出 级政府、法院、检察院，各主要机关的领导也是人大 《人大研究》2012年第4期 （总第244期） - 9 - 选举产生，而以管委会主导模式的开发区内管委会 通过工业和商业用地开发收入来补偿。 与各国家机关的产生则与之不同。 这是一种完全用经济组织方式管理开发区的模 首先，开发区是由国务院批准设立，地方政府负 式，此类开发区不具备行政管理职能，政府权力对开 责设立开发区的主要事务，而管委会也是由地方政 发区管理的介入程度最低。由于这种模式按照现代 府直接设立，其直辖于所在一级政府，没有独立的市 企业制度进行公司化运作，因而有利于充分运用经 辖区。其次，管委会的主要领导也是由设立开发区 济杠杆进行开发区的建设，提高工作效率，增加管理 的地方政府直接任命，开发区法院、检察院的主要领 机构对市场信息的敏感度，更易于与国际接轨。公 导则是由设立开发区的政府一级的人大常委会任 司营运模式的弊端是开发公司作为经济组织，缺乏 命，亦不是由选举产生。再次，在对管委会的监督 必要的行政职权，影响管理能力的发挥；企业的本质 上，只有上级机关的同体监督，而没有同级人大的异 是要逐利，开发公司在利用各种手段追求利润最大 体监督；对法院、检察院的监督也只是由设立开发区 化的同时，往往容易忽视公共事务管理和社会事业 [8] 的政府一级的人大常委会进行，这种监督是不经常 发展 ，而且现在开发区的发展