新预算法下地方政府性债务风险的防范和化解2.docxVIP

新预算法下地方政府性债务风险的防范与化解杨移(兰州财经大学，财税与公共管理学院，兰州，730020)摘要：本文首先对我国当前存在地方性债务风险这一现状进行了简要说明，然后分析了旧预算法下地方政府性债务风险传导机制，最后根据2015年1月1日颁布实施的新预算法，提出了几点防范与化解我国地方政府性债务风险的建议与意见。关键词：新预算法，地方政府性债务，债务风险一、前言十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，并于2015年1月1日起施行。新预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”。这一规定在实际上为地方政府借、管、还债指出了一条良好的途径，规范了地方政府筹措地方公共设施建设投资资金的方式，有利于防范与化解地方政府债务风险。二、旧预算法下地方政府性债务风险传导机制首先，通过财政进行传导。地方政府性举债达到某个特定程度时，地方政府偿还债务存在困难，并由于其自身征信水平下降而致使其无法继续借债时，上一级政府必然会采取提高转移支付额度或对地方政府部分债务进行豁免等措施，化解下级政府的债务风险，这种情况就最后会导致下级政府债务风险传导给中央政府，中央政府承担最后的债务风险。这在某种程度上促使地方政府逆向选择而扩大其举债规模。而其债务风险通过财政向上逐层传导给中央政府。其次，通过金融进行传导。一方面，地方政府事权与财权不对称导致地方政府采用地方融资平台进行融资，但地方融资平台畸形发展，融资平台的设立主要目的在于突出地方政绩，而不是追求经济效益，因而在融资过程中没有考量成本与收益。同时，地方融资平台主要有地方官员操控，缺乏相应的监督管理机制，管理效率低下，且融资平台所承建的主要项目具有公益性特征，建设周期长，利润低或无利润。这样一来，融资平台的债务风险日益加剧，直接导致了地方债务风险的进一步提升。另一方面，政府融资平台基本都是以信托公司、证券公司、银行等金融机构为直接借款对象或实质上以这些机构为中介向社会借款，一旦地方融资平台出现债务困难，必然引起全面地金融风险。最后，通过信用进行传导。地方债务风险的加剧，使得地方进行经济建设所需的资金更加缺乏，地方政府就很可能采用非正常手段获得资金，如侵占农业用地搞土地财政、挪用政府专项资金，违规集资、拖欠公务员工资等等来获得偿还债务所需资金。三、新预算法下防范与化解地方政府性债务新预算法适时而出，其中几点改革规定在很大程度上可有效防范于化解地方政府性债务。第一，把政府的全部收支纳入预算范围，可有效监督政府收支行为,约束政府隐性举债融资。旧预算法下，地方政府的收支有大部分的项目未纳入预算管理，为地方政府搞隐性举债融资创造了条件，极易导致地方政府官员腐败。新预算法下指定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”四项内容。而且，新预算法要求“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”，规定“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。这样一来，政府的各项收支情况完全纳入预算管理，提前防止债务风险通过财政传导，对地方政府进行举债融资具有一定的规范约束作用。第二，在严格控制举债风险的前提下，地方可适当举债，使地方政府举债合法化。旧预算法修订以来，我国一直对地方政府发行债券实行禁止，随着地方政府事权与财权矛盾的日益加剧，地方政府性债务风险凸显，在这样的情况下，新预算法规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，并规定除满足新预算法规定外“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，这一措施使得地方政府进行发债融资提供了法律依据，防止地方政府通过金融传导债务风险，有效增加地方政府资金来源，防范与化解地方政府性债务风险。第三，新预算法为加强对地方政府债务管理，对其发行主体、用途、规模、方式、风险控制做出的具体规定，可有效控制地方政府性债务风险。综合考虑省一