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我国土地财政探究内容界定 一、1994年分税制以来。财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方财政带来了巨大的财政压力。土地，作为被地方政府掌控的资源，毋庸置疑地成为了地方政府增加自身财力的摇钱树。于是，就在中国的各级地方政府不断涌现出“土地财政”的怪现象。当然，土地财政也与90年代末兴起的城市化浪潮紧密相关；在城市化进程中，地方政府开始“经营城市”、“经营土地”(周飞舟，2010)。然而，“土地财政”在给地方政府带来滚滚财源的同时也带来了许多经济和社会问题，例如中央政府调控房价效果不明显，耕地减少，失地农民增多等问题。因此，“土地财政”近年来一直是专家、学者关注的热点问题和研究对象，由于研究这一问题的文章很多，有必要将目前的研究成果进行梳理和分析。 二、“土地财政”研究的主要内容 (一)“土地财政”的定义和界定 “土地财政”作为中国社会特殊时期的一种特殊现象，目前，学术界对它尚无严格的定义，专家、学者普遍从土地财政收入的来源对它进行定性描述。 董再平(2008)Ⅲ提出，“土地财政”是学术界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三，一是通过出让土地获取土地出让金，二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加，三是以土地为抵押获取债务收入。 易毅(2009)②认为，“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取plusmn;地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。 陈志勇(2010)四给出了“土地财政”的定义，认为“土地财政”是指地方政府的可支配财力高度倚重土地及其相关产业税费收入的一种财政模式。 李尚浦、罗必良(2010)蛳在研究土地财政规模时，将土地财政收入划分为三类，其中：政府土地税收收入被定义为土地财政I，在此基础上。加上土地非税收入构成了土地财政Ⅱ，在土地财政Ⅱ的基础上，增加土地抵押收入和其他收入构成土地财政Ⅲ。 (二)“土地财政”的成因分析 “土地财政”的成因归根结底是体制问题。学者们多从制度上去探寻“土地财政”的形成原因，其中的首要原因被认为是分税制改革。黄小虎(2007)、刘正山(2007)、董再平(2008)、易毅(2009)、岳桂宁(2009)、阎炎(2009)都认为，造成“土地财政”的首要原因是现行的分税制自身存在缺陷：1994年分税制使得稳定的税收收入大部分上划中央，与此同时事权不断下放，地方政府承担了与其财力不相匹配的事权，形成地方财政缺口，由于土地出让金全部留归地方，因此“土地财政”理所当然的成为了地方政府弥补其财政缺口或是增加其可支配收入的有效手段。除此之外，学者们还从其他制度的缺陷来分析“土地财政”的形成原因。 黄小虎(2007)⑤认为，“土地财政”的形成还与金融体制有关。地方政府通过抵押土地向银行贷款，银行放贷的依据就是政府信用和土地抵押。 董再平(2008)⑥提出，“土地财政”的成因与现行土地制度的缺陷和土地收益的分配机制有关。根据现行土地制度，我国实行的是国家所有和集体所有的二元土地所有制，即农村土地集体所有，城市土地国家所有，国家基于社会公共利益需要并依照法定程序，在做出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但是，法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件做出任何规定，而是由政府进行解释。这样，在地方政府既享有征地决定权，又享有补偿决定权；既是征地政策的制订者，又是该政策的执行者，还是征地纠纷裁判者的情况下，地方政府实质上获得了无限的集体土地征用权，而作为利益对立另一方的集体经济组织和农民则处于完全的弱势地位。 在土地收益分配中，一是中央政府不参与土地出让收益的分配，完全留给地方；二是农民在土地收益中所占的份额低。地方政府可以从土地收益分配中得到最大利益。 易毅(2009)⑦分析，“土地财政”的成因还与土地征用制度、土地融资制度和政绩考核制度有关。 其中，政绩考核制度是指各地的政绩考核都以GDP和财政收入为主的经济发展指标作为考核指标，而较少考虑经济增长的资源环境代价和社会保障率、居民满意度等民生指标，而土地是地方政府财富和政绩“之母”，利用土地收入来换取“政绩”成为一些地方政府官员难以割舍的情结。 岳桂宁(2009)⑧认为，政府对建设用地一级市场的垄断也是“土地财政”的成因之一。他指出农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显，而这种差异之间的收益往往主要被地