开发区行政立法协作性研究.docVIP

开发区行政立法协作性研究本文作者：常有有 单位：天水市行政学院 加强行政立法协作，有利于统一经济区内各城市之间的权力与责任，实现经济社会一体化发展。经济区的建立，是区域经济与市场一体化发展的必然趋势和必要的步骤。然而，长期以来各城市之间职能定位不明，权责不清，各自为政，缺乏联合和互动，人为地造成了市场的分割，各城市自成一体的独立产业体系使整个区域内缺少经济互补的动力，合作愿望不强，打造区域整体产业竞争能力的迫切性并不突出，加之各地区在招商引资、外贸出口、土地批租、减免税收、人才流动等方面，竞相制定优惠政策，争抢项目，搞地方保护，造成资金、人才、技术、知识、信息等要素流转不畅。所有这些歧视性政策设置的贸易和投资壁垒，严重制约了统一市场和区域经济一体化的形成。而目前解决这些问题所采取的那些低层次、松散型的磋商和对话等合作形式，很难取得理想成效。经济区内要实现更高层次的合作，就必须建立行政立法协作的相关机制，制定一些能在该区域内统一适用的行政立法，这不仅是区域经济合作和市场一体化的迫切要求，更是改善区域法制环境、促进区域统筹发展的迫切要求。 加强行政立法协作，实现法律资源共享，不但有利于降低立法成本，而且还能提升行政法制的统一执行力。众所周知，任何一部较为成熟的法律规范的出台，从开始论证、调研、起草，到审议定稿，一般至少要经过一两年的时间，期间还会耗费大量的人力、财力。因此，地方立法必须坚持简约原则，相同或相近似的事项应尽量制定统一的法律规范，否则会使立法成本十分高昂。就关中天水经济区各城市而言，虽然存在着因经济发展水平不同而形成的差异性，但由于自古以来经济交往较为密切，因此，这些城市之间在政治、经济、社会、文化、自然条件等方面还是存有许多相似之处，在促进区域经济大发展的目标之下，陕甘两省政府之间也必然在很多领域存在相同或相近似的立法事项。从东北三省进行的立法协作尝试来看，把那些具有共性或者能达成共识的立法项目或立法内容制定成一部行政立法并将之运用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、减少其他立法主体不必要的重复劳动，而且还能够避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律规范在区域经济圈内的公正、统一执行。区域一体化的发展要求地方政府不能各自为政地制定规章，而应该相互协商和配合，高效地构筑起统一、完备的地方法制体系，为经济区内各城市之间的合作与社会经济的协调发展提供有效的法制保障。 一、关中天水经济区行政立法协作的主要事项 关中天水经济区要想实现区域经济一体化，必然涉及省际之间很多领域的行政立法协作。凡是涉及关中天水经济区地方经济发展、公共事务管理、社会关系调节等事项，且在地方立法权限范围之内，陕甘两省都可将其作为区域政府法制协作的选择事项，但考虑到规则冲突和缺失所带来的体制性障碍对区域经济发展的现实影响，笔者认为下列事项亟需两省在自愿的基础上开展行政立法协作。 1.产业规划、发展及转移事项。近几年，长三角经济区内由于产业同构化、城市同质化而上演的“港口之争”、“机场之争”、“招商之争”，其实就是行政分割下不同地区之间追求当地利益最大化的极端表现。综观关中天水经济区内各城市之间发展的基本态势，同样存在着产业结构趋同，互补性较差等致命性弊病。产业结构的趋同既造成了地区间的过度无序性竞争，同时又造成各种资源配置的不协调及浪费。《关中天水经济区发展规划》抓住了制约经济区发展的核心和关键，在其第三章规划了经济区各城市未来10年的产业结构布局。然而，提高当地GDP的冲动并不能使各地政府自觉有效地消除各地区之间产业同构的状况。因此，有关产业结构布局规划的事项必须通过行政立法协作，在反复的磋商中使地方政府抛弃追求本地利益最大化的狭隘偏见，实现地区产业错位发展。如果不在经济区建立深层次的行政立法协作机制，各地貌合神离或暗自较劲的情况必然不会改变。产业结构的重新规划，意味着资源、资本、技术、人力等生产要素会在经济区内各地区之间发生转移。除了承接东部地区的产业转移之外，经济区内随着核心城市西安产业结构的变化而出现一定范围的产业转移。例如，西安都市圈内的轻工业等劳动密集型产业会由于技术密集型产业的崛起而逐步向关中的东西部地区和陕南、陕北转移，那些生产力不足的微型企业因成本压力而逐步向小城镇迁移。产业的梯度转移,主要靠市场推动,但政策的引导和激励也很重要,跨区域的转移尤其如此,所以应当通过立法协作,在各合作主体间创造促进产业转移的良好条件，实现区域间经济的平稳过渡和发展。 2.金融合作事项。经济要发展，金融须先行。受地方经济实力的影响，经济区内金融机构普遍存在规模小、实力弱、管理水平低等不利因素，严重地制约了金融对各类市场主体的”造血”功能。今后，陕甘两省一定要在金融组织体系的多元化和金融市场体系的多层次上下功夫，一方面鼓励